Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 maja 2011 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Krakowa, a Wójtem Gminy Rytro i wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku M.P. o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego w związku z poniesionymi stratami w wyniku powodzi.
Jak wynika z uzasadnienia wniosku oraz akt sprawy, w dniach 7 czerwca 2010 r. oraz 23 czerwca 2010 r. Pan M.P., zam. [...], złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Rytrze wnioski o przyznanie pomocy finansowej z tytułu poniesionych strat wskutek wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych na terenie Gminy Rytro w dniu 4 czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rytrze przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej sprawę Pana M.P., uznając się za organ niewłaściwy w postępowaniu: znak [...], wszczętym w dniu 7 czerwca 2010 r. oraz [...], wszczętym w dniu 23 czerwca 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji motywował treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny tj. przebywaniem wnioskodawcy w Krakowie, ul. [...] (adres stałego zameldowania), a nie na terenie Gminy Rytro. Od powyższego postanowienia Pan M.P. złożył w dniu 16 sierpnia 2010 r. zażalenie. W dniu 21 września 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. wydało postanowienie, znak [...], o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. znak [...], Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rytrze odmówił Panu M.P. przyznania zasiłku celowego w wysokości do 6 000 zł i do 20 000 zł, z tytułu strat poniesionych wskutek wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych na terenie Gminy Rytro w dniu 4 czerwca 2010 r.
Powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji motywował nie zamieszkiwaniem Pana M.P. w budynku mieszkalnym pod adresem [...]. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 marca 2011 r. znak [...]na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję GOPS w Rytrze i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011 r. znak-[...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rytrze przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie sprawy Pana M.P.: znak [...]0 oraz [...], ponownie wskazując na brak przesłanek do prowadzenia postępowania, określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. miejsce zamieszkania wnioskodawcy poza terenem Gminy Rytro - w Krakowie, ul. [...]. Akta w/w spraw wpłynęły do Filii Nr 7 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie w dniu 29 kwietnia 2011 r.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie podniósł we wniosku, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), występujące i trwające łącznie. Wola przebywania w danym miejscu musi być związana z tym, iż miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego osoby fizycznej, w którym skoncentrowane są plany życiowe. Istotny w tym zakresie jest zatem zamiar tejże osoby fizycznej, wyrażony choćby w formie oświadczenia.
Podkreślił, iż z uwagi na brak możliwości dalszego, ciągłego przebywania pod adresem [...]z powodu zniszczeń wywołanych przez powódź, jak i charakter zatrudnienia (tj. wykonywanie pracy w formie zdalnej), Pan M.P. zdecydował się na czasowe przebywanie u rodziców w Krakowie. Jednakże w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez GOPS w Rytrze, a także Filię Nr 7 MOPS w Krakowie, Pan M.P. kilkakrotnie oświadczał (m. in. w dniu 23.08.2010 r.), iż jego centrum życiowym - a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego -jest miejscowość Rytro, a pobyt w Krakowie traktował incydentalnie - do czasu całkowitego usunięcia szkód powstałych w wyniku powodzi z domu w Rytrze. Właśnie w/w zdarzenie było przyczyną złożenia przez Pana M.P. wniosku o udzielenie pomocy. Ponadto wnioskodawca w toku postępowania prowadzonego przez GOPS w Rytrze przedłożył oświadczenia sąsiadów, potwierdzających fakt zamieszkania w w/w miejscowości. Wobec powyższego, jego adres zameldowania, jak również nawet miejsce faktycznego pobytu nie mogą przesądzać o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Decydującym czynnikiem w powyższej kwestii powinna być -jak podkreślono -uzewnętrzniona wola Pana M.P., który wyraża zamiar dalszego zamieszkania na terenie Gminy Rytro, gdy zostanie całkowicie wyremontowany dom należący do jego rodziny.
We wniosku dodano, że forma przekazania sprawy przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rytrze w dniu 14 kwietnia 2011 r. jest wadliwa w świetle uregulowań, wynikających z ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W/w ustawa zmieniła treść m. in. art. 65 § 1 k.p.a., który od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmi: "Jeżeli organ administracji publicznej,, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. " Nowelizacja wprowadziła zasadniczą zmianę w stosunku do obowiązującego wcześniej uregulowania, w myśl którego przekazanie sprawy do organu właściwego wymagało formy postanowienia, na które służyło zażalenie. Zatem przedmiotowe postępowanie zostało przekazane przez GOPS w Rytrze w sposób niezgodny z obowiązującym stanem prawnym, a także regulacją, która obowiązywała przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r.
Wobec powyższego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie - Filia nr 7 stoi na stanowisku, iż miejscem zamieszkania Pana M.P. nie jest Kraków, wnosząc jednocześnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazano, iż ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwym do rozpoznania wniosku M.P. jest Prezydent Miasta Krakowa.
W uzasadnieniu podkreślono, iż że centrum życia codziennego wnioskodawcy znajduje się w Krakowie, tam przebywa, tam jest zameldowany i ten adres wskazał do korespondencji. Na konstrukcję prawną miejsca zamieszkania zgodnie z art. 25 ustawy - Kodeks cywilny składają się 2 elementy: stałe przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości oraz wola (zamiar) stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych interesów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organem właściwym do rozpoznania wniosku M.P. jest Wójt Gminy Rytro.
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Prezydentem Miasta Krakowa a Wójtem Gminy Rytro, w sprawie rozpatrzenia wniosku M.P. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego w związku z poniesionymi stratami w wyniku powodzi.
Właściwość organu w tego rodzaju sprawach uregulowana została w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm., zwanej dalej u.p.s./. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Oznacza to, że "miejsce zamieszkania" należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się przy tym, że miejscem pobytu stałego jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Czynność zameldowania jedynie potwierdza fakt zamieszkania, nie jest zaś przesłanką, od której uzależnia się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem /zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. I OW 5/10, LEX 619729, z dnia 14 kwietnia 2009 r. sygn. I OW 23/09, LEX 574260 czy tez z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. I OW 164/08, LEX 518246/.
Z akt sprawy wynika, że tak rozumianym miejscem zamieszkania M.P. jest Gmina Rytro. Z uwagi na zniszczenia wywołane powodzią M.P. zdecydował się na czasowe przebywanie u rodziców w Krakowie (do czasu usunięcia szkód w domu w Rytrze). Wnioskodawca oświadczał również, że jego centrum życiowym jest gmina Rytro, a w mieszkaniu rodziców przy ul. [...]w Krakowie przebywa dlatego, iż dom w Rytrze na skutek powodzi nie nadaje się do zamieszkiwania. Podkreślał również, iż miejscowością, z którą łączy zamiar stałego pobytu jest Rytro. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rytro stanowi centrum życiowe wnioskodawcy, a więc jest miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, że organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku M.P. jest Wójt Gminy Rytro.