Uzasadnienie
Powiat [...] reprezentowany przez Starostę [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Powiatu [...] jako organu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego K. B., przebywającego w rodzinie zastępczej.
Organ wskazał, że rodzice małoletniego K. B. A. W. i R. B. pozostawali w nieformalnym związku. Dziecko urodziło się [...] sierpnia 2016 r. w O. Rodzina zamieszkiwała w B. przy ul. [...] w wynajętym mieszkaniu. Pod koniec października 2017 r. do Sądu Rejonowego w B. dotarły informacje, że ojciec dziecka stosuje względem matki przemoc psychiczną i fizyczną w obecności dziecka, co zakończyło się interwencją policjantów Komendy Powiatowej Policji w B. oraz postawieniem ojcu dziecka zarzutów znęcania się fizycznego i psychicznego nad matką dziecka oraz czynnej napaści na funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję. W konsekwencji ojciec dziecka został tymczasowo aresztowany, natomiast matka w tym czasie została przyjęta do szpitala na oddział psychiatryczny.
Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] orzekł w trybie zabezpieczenia o umieszczeniu małoletniego K. B. w Rodzinnym Domu Dziecka u D. i A. A. w B., przy ul. [...]. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] Sąd zmienił ww. postanowienie przez umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej u babci matczynej A. W. zamieszkałej w O., ul. [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] małoletni został umieszczony w rodzinie zastępczej niezawodowej u A. i P. D. w S., gmina [...].
W piśmie z [...] listopada 2017 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. przesłało dokumenty dotyczące podpisania porozumienia pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w sprawie pokrycia wydatków na dziecko K. B. umieszczone w rodzinnym domu dziecka w B. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. w piśmie z [...] grudnia 2017 r. poinformowało, że z przesłanych dokumentów dotyczących małoletniego K. B. nie wynika, że jest on dzieckiem z terenu Powiatu [...], co oznacza, że powiat ten nie jest właściwy do finansowania wydatków na jego opiekę i wychowanie.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. nie uznało się za powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. małoletniego wskazując w piśmie z [...] stycznia 2018 r., że małoletni w okresie [...] września 2016 r. - [...] czerwca 2017 r. był zameldowany w O. przy ul. [...], ponadto został umieszczony w rodzinie zastępczej u babci matczynej zamieszkującej w O. Oznacza to, że właściwy do ponoszenia wydatków jest Powiat [...].
Starosta [...] motywując właściwość Powiatu [...] wskazał, że miejscem zamieszkania małoletniego K. B. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej był B., ul. [...], gdzie mieszkał z rodzicami. Kwestia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu jak również długość okresu zamieszkiwania pod danym adresem nie powinna mieć znaczenia w kontekście oceny spełniania przesłanek zastosowania art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej". Wskazał ponadto na art. 26 § 1 z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) i zawartą w nim definicję miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską. Wyjaśnił, że przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej małoletniego K. B., rodzicom dziecka przysługiwała pełna władza rodzicielska. Dodatkowo przed umieszczeniem w pieczy zastępczej dziecko nie było związane z Powiatem [...], ponieważ urodziło się w O. Podnoszona natomiast w piśmie PCPR w B. z [...] stycznia 2018 r. kwestia poprzedniego pobytu stałego K. B. w O. w okresie od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2017 r., jak również pochodzenie matki dziecka z terenu miasta O., w ocenie wnioskodawcy, nie mają znaczenia w sprawie. Przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest bowiem stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2017 r. sygn. akt [...], na mocy którego umieszczono w trybie zabezpieczenia małoletniego w rodzinnym domu dziecka u D. i A. A. celem sprawowania nad nim pieczy na czas toczącego się postępowania w sprawie opieki, było skuteczne i wykonalne. Kwestia jego realizacji oraz późniejszych zmian nie mogą wpływać na zmianę oceny prawnej pierwotnego zdarzenia powodującego powstanie zobowiązania do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej. Starosta uznał, że w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka jest bowiem znany i jest nim Powiat [...].
W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy Powiat [...] winien ponosić wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu [...].
Powiat [...] nie odpowiedział na powyższy wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Powiatem [...] a Powiatem [...], bowiem oba te powiaty uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego K.B. przebywającego w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu [...].
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wydatki w pierwszej kolejności ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Wskazanie zatem powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga przede wszystkim ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczenia go w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". Ustalając jego znaczenie należy więc odesłać do ogólnej definicji tego określenia zawartej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (tzw. domicilium necessarium), albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Jak wynika z akt sprawy małoletni K. B. został objęty pieczą zastępczą na mocy postanowienia zabezpieczającego Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2017 sygn. akt [...]. Przed wydaniem tego postanowienia pozostawał pod stałą opieką rodziców A. W. i R. B. Istotne jest zatem miejsce zamieszkania rodziców małoletniego. W sprawie nie jest sporne, że miejscem zamieszkania rodziców małoletniego K.B. przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej była miejscowość B., przy ul. [...]. Okoliczność ta ponadto wynika zarówno z treści postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2017 r. sygn. akt [...], jak również z oświadczenia D. A. z [...] października 2017 r.
Okoliczności podnoszone przez Powiat [...] dotyczące zameldowania K.B. w O. w okresie od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2017 r., czy pochodzenia matki dziecka z terenu miasta O., nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Jak wprost bowiem wynika z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce bezpośrednio przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Właściwą zatem jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego K.B. w pieczy zastępczej jest Powiat [...].
Jednocześnie należy mieć na uwadze art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, zgodnie z którym powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej bądź powiatem ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (jeśli nie można ustalić miejsca zamieszkania dziecka), bądź z powiatem miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (jeśli nie jest możliwe ustalenie miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały), porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka bądź średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę nad nim i jego wychowanie ma jednak charakter umowy cywilnoprawnej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2013 r. sygn. akt I OW 181/13, LEX nr 1375114 i 23 marca 2012 r. sygn. akt I OW 31/12, LEX nr 1136736).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji