Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...], wnioskiem z dnia 12 maja 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo A. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 23 marca 2015 r. Instytut Medycyny [...] wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo A. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Kierownik GOPS w [...] wniosek Instytutu Medycyny [...] przekazał Prezydentowi Miasta [...]. Wyjaśnił przy tym, że A. M. od kilku lat nie zamieszkuje pod adresem wskazanym przez nią w wywiadzie środowiskowym (Z.). Mieszkanie będące własnością A. M. i jej byłego męża Z. M. od trzech lat wynajmuje inna rodzina. A. M. – jak wynika z wcześniej prowadzonych spraw - może natomiast przebywać w domu rodziców mieszkających w P. Z tych względów sprawę należało przekazać zgodnie z właściwością do Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. Prezydent Miasta [...] nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. We wniosku o rozpatrzenie sporu stwierdził, że A. M. we wszystkich wypełnianych kwestionariuszach i oświadczeniach jako swój adres zamieszkania podaje Z. Fakt zamieszkania w Z. potwierdza również informacja z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW.
Poza przypuszczeniami GOPS w [...] brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów mogących wskazywać, że miejscem zamieszkania A. M. są P. Matka A. M. oświadczyła, że jej córka od 2012 r. nie mieszka w P. i od tego też czasu nie ma z nią żadnego kontaktu oraz nie wie, gdzie aktualnie może ona przebywać. Należy zatem domniemywać, że A. M. zamieszkuje w Z., gdyż brak jest przesłanek, aby sądzić inaczej.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik GOPS w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], stwierdził, że w jego ocenie A. M. niezgodnie z prawdą podaje różnym instytucjom prowadzącym jej sprawy, że zamieszkuje w Z. Mieszkanie stanowiące współwłasność A. M. i jej byłego męża Z. M. od listopada 2009 r. jest wynajmowane małżonkom D. i A. M., którzy tam zamieszkują wraz z synami. Dodać ponadto należy, że Prezydent Miasta [...] wchodząc w spór, posiadał z urzędu wiedzę o tym, że A. M. w listopadzie 2011 r. w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w P. złożyła wniosek o wydanie jej przez Wójta Gminy [...] dowodu osobistego, wskazując, że praca zawodowa w P. utrudnia złożenie wniosku na miejscu. Kolejny wniosek o wydanie dowodu osobistego A. M. również złożyła w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w P., podając, że poprzedni dokument został jej skradziony w L. oraz że nowy dowód osobisty odbierze we wskazanym Urzędzie. Z powyższego wynika, że A. M. nie mieszka w P. lecz jest osobą przebywającą na terenie rodzinnego miasta – P. i na terenie miasta L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uznają swą właściwość w konkretnej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...], albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Instytutu Medycyny [...] o potwierdzenie prawa A. M. do świadczeń opieki zdrowotnej. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową ześrodkowała ona w określonej miejscowości.
W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest A. M., bowiem to jej, mimo braku ubezpieczenia zdrowotnego, Instytut Medycyny [...] w dniu 5 lutego 2015 r. udzielił pomocy medycznej. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie aktualnego centrum spraw życiowych A. M. z którąkolwiek z miejscowości. Akta sprawy wskazują jedynie, że wymieniona jest zameldowana na pobyt stały w P., Z. A. M. – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – od kilku lat jednak nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Do Instytutu Medycyny [...] została przywieziona z ulicy. Wymieniona nie posiada stałego miejsca pobytu oraz nie utrzymuje kontaktów z rodziną. Nie sposób zatem ustalić miejsca zamieszkania A. M. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy świadczeniobiorcą jest osoba, której miejsce zamieszkania nie jest znane. Powołana ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. Należy jednak sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów K.p.a. jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje natomiast kwestii właściwości organów w sprawach osób, których miejsce zamieszkania nie jest znane.
Zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a. właściwość miejscową, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 (spraw dotyczących nieruchomości lub spraw prowadzenia zakładu pracy) ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) wnioskodawcy w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepis art. 21 § 2 k.p.a. ustanawia dodatkowe kryteria ustalania właściwości miejscowej, które mają zastosowanie, gdy brak jest podstaw do ustalenia tego rodzaju właściwości na podstawie art. 21 § 1 k.p.a. Stanowi on, że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w art. 21 § 1 k.p.a. to sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Skoro w sprawie A. M. nie można ustalić miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ani miejsca pobytu wymienionej, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a., czyli według miejsca powodującego wszczęcie postępowania. Powyższe oznacza, że ani Prezydent Miasta [...] ani Wójt Gminy [...] nie są właściwi dla załatwienia wniosku Instytutu Medycyny [...], gdyż żaden ze wskazanych organów nie jest organem właściwym dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 21 § 2 in princ. k.p.a.).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.