Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 maja 2016 r. Burmistrz Miasta P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta P., a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. M. o przyznanie świadczeń pomocy społecznej po opuszczeniu zakładu karnego.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta P. wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego w G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o udzielenie pomocy osadzonemu M. M., odbywającemu karę pozbawienia wolności, której zakończenie przewidywane jest na dzień 9 lipca 2016 r.
Wniosek złożony w imieniu skazanego obejmował w szczególności zapewnienie mu po opuszczeniu zakładu karnego pomocy wynikającej z przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz pomocy w znalezieniu zakwaterowania.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (działający z upoważnienia Burmistrza Miasta P.), udzielając odpowiedzi na złożony wniosek wskazał, że M. M., po upuszczeniu zakładu karnego, winien zgłosić się do jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w B., jako jednostki organizacyjnej gminy właściwej miejscowo.
Następnie, w piśmie z dnia 2 maja 2016 r. pracownik socjalny Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w odpowiedzi na pismo Zakładu Karnego w G. przedstawił stanowisko Gminy B., wskazując, że nie jest organem właściwym w sprawie pomocy wynikającej z przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz pomocy w znalezieniu zakwaterowania dla M. M. Przyznał jednocześnie, że skazany był mieszkańcem gminy B. do dnia 6 lutego 2001 r. oraz został przez tą jednostkę skierowany do Domu Pomocy Społecznej w K., z którego - na własną prośbę - dnia 9 lutego 2011 r. został przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej w P., w którym przebywał do dnia 14 lipca 2015 r. Dom Pomocy Społecznej w P., M. M. opuścił na własną prośbę i swoje centrum życiowe zorganizował na terenie gminy P. Burmistrz Miasta P. wskazał, że M. M. od dnia umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w P. został zameldowany na pobyt stały w P. Z uwagi na rażące naruszanie regulaminu i brak woli dostosowania się do zasad obowiązujących pensjonariuszy Domu Pomocy Społecznej, złożył oświadczenie o rezygnacji z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w P., wraz z wnioskiem o umieszczenie go w schronisku dla bezdomnych.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P., w dniu 14 lipca 2015 r. skierował skazanego do Chrześcijańskiego Stowarzyszenia Dobroczynności w W., prowadzącego Schronisko dla Bezdomnych. W czasie pobytu w schronisku, M. M. rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności.
Organ administracji uzasadniając wiosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że według art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Zdaniem organu administracji powołany przepis przewiduje, dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Burmistrz Miasta P. wskazał - odnosząc ustalony stan faktyczny do opisanego stanu prawnego - że należy rozważyć, czy M. M. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Do dnia skierowania do Domu Pomocy Społecznej zamieszkiwał i posiadał zameldowanie na pobyt stały w gminie B., skąd został skierowany do domu pomocy społecznej. W tym czasie nie był więc osobą bezdomną. Według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Stanu tego nie zmienia fakt, że po skierowaniu do domu pomocy społecznej osoba umieszczona w takim domu została w nim zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji, w stosunku do takiej osoby właściwość ta zostaje zachowana nawet po opuszczeniu domu pomocy społecznej, do czasu stworzenia przez osobę opuszczająca nowego centrum życiowego.
Podsumowując Burmistrz Miast P. wskazał, że skoro M. M., po opuszczeniu Domu Pomocy Społecznej w P. nie stworzył sobie nowego centrum życiowego, w stosunku do niego nadal właściwą w sprawach pomocy społecznej pozostaje gmina B. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Burmistrz Miasta B. wyjaśnił, że M. M. będąc mieszkańcem gminy B. w okresie od dnia 4 października 1994 r. do dnia 6 lutego 2001 r. korzystał ze świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zamieszkiwał w mieszkaniu należącym do matki. Sytuacja zdrowotna i życiowa M. M. wymagała skierowania go do Domu Pomocy Społecznej. Na podstawie ustawy o pomocy społecznej, gmina B. wypełniła swój ustawowy obowiązek i dnia 18 września 2008 r. skierowała M. M. do Domu Pomocy Społecznej w K., gdzie przebywał do dnia 9 lutego 2012 r. Od dnia 9 maja 2011 r. starał się on o przeniesienie z uwagi na sprawy osobiste do Domu Pomocy Społecznej w P. Dnia 9 lutego 2012 r. został umieszczony w w/w domu.
Burmistrz Miasta B. wskazał, że bezspornym jest, iż w dniu kierowania M. M. do Domu Pomocy Społecznej w K., był mieszkańcem gminy B., zameldowanym na pobyt stały, natomiast w sprawie istotne jest ustalenie aktualnego stanu faktycznego osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z zebranej przez Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. dokumentacji wynika, iż ostatnio M. M. udzielono pomocy w formie pobytu w schronisku dla osób bezdomnych. Organem udzielającym pomoc była gmina P., gdyż to ona, za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, wydała decyzję kierującą w/w do Schroniska dla Osób Bezdomnych przy ul. [...] w miejscowości W. W momencie udzielania M. M. pomocy przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. nie był na bieżąco informowany o działaniach wobec M. M. W ocenie organu administracji istotną informacją przemawiającą za tym, że to gmina P. powinna się zajmować sprawą M. M. jest fakt, iż to Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. w dalszym ciągu wypłacał świadczenia pieniężne w postaci zasiłku stałego, a także zasiłku pielęgnacyjnego, a wniosek w sprawie przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania.
Z powyższego wynika, że właściwą dla rozstrzygania spraw bytowych i finansowych M. M. jest gmina ostatniego miejsca zamieszkiwania, tj. P., ponieważ został on osobą bezdomną dopiero w momencie dobrowolnej rezygnacji z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta P., a Burmistrzem Miasta B. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M. M. o przyznanie świadczeń pomocy społecznej oraz skierowania do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania sporu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy).
Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 101 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. M. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z pobytu stałego w miejscowości Ba. został wymeldowany dnia 6 lutego 2001 r. Tym samym nie posiada obecnie nigdzie stałego zameldowania. Od 2008 r. M. M. miał zapewnione miejsce zakwaterowania w ramach pomocy społecznej oraz odbywał karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym, nie można zatem przyjąć, że przebywał on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dom Pomocy Społecznej w K., Dom Pomocy Społecznej w P., Schronisko dla Bezdomnych w W. oraz Zakład Karny w G. nie stanowią bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu przytoczonych przepisów.
Z powyższych względów M. M. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społeczne. Nie jest on bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania M. M. na pobyt stały była miejscowość B., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta B. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.