Uzasadnienie
UZASDADNIENIE
Burmistrz [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, powstałego pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.C. o przyznanie pomocy finansowej w miesiącu marcu 2023 r.
W uzasadnieniu w/w wystąpienia Burmistrz [...] podał, że w dniu 15 marca 2023 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek T.C. z dnia 14 marca 2023 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu marcu 2023 r. w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia i braku mieszkania - w kwocie 400 zł, zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, artykułów gospodarstwa domowego – w kwocie 150 zł i zasiłku celowego na zakup lekarstw i opatrunków - w kwocie 150 zł. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r., znak: [...], przekazał jednak powyższy wniosek według właściwości - w trybie art. 65 § 1 k.p.a. - Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...]. Dokumentacja ta, obejmująca m. in. wywiad środowiskowy wpłynęła do OPS w [...] w dniu 14 kwietnia 2023 r.
Uzasadniając przekazanie wniosku, OPS Dzielnicy [...], wskazał na fakt, że T.C. przebywał obecnie w Specjalistycznym Schronisku dla osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w [...], zaś ostatnio był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] ul. [...]. W związku z tym gminą właściwą miejscowo do załatwienia jego wniosku była gmina ostatniego miejsca zameldowania, czyli gmina [...]. Zdaniem jednak organu wnioskującego, wprawdzie istotnie T.C. był osobą bezdomną - w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż z uzyskanych informacji wynikało, że przebywał on w różnych noclegowniach dla bezdomnych w [...], a ostatnio także w schroniskach dla bezdomnych na terenie [...], a noclegownia oraz schronisko dla bezdomnych nie spełniają ustawowych przesłanek do zaliczenia ich do kategorii lokali mieszkalnych, sformułowanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a przy tym ostatnim miejscem zamieszkania T.C. była gmina [...] ul. [...]i pod tym adresem był on także ostatnio zameldowany na pobyt stały, to jednak – na mocy art. 101 ust. 3 u.p.s. – przedmiotowy wniosek winien być rozpoznany przez Prezydenta [...].
T.C. prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie miał kontaktu z najbliższą rodziną (vide: aktualizacyjny wywiad środowiskowy z dnia 29 marca 2023 r.). Nie było też sporne, że ww. przebywał od ponad 12 lat (od dnia 15 września 2011 r.) w [...]. Nie był wprawdzie zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] i nie otrzymywał żadnych świadczeń oraz nie podejmował współpracy z pracownikiem socjalnym i jakichkolwiek działań, które mogłyby wpłynąć na poprawę jego sytuacji finansowej i zdrowotnej, ale w wywiadzie środowiskowym podał, że po wyleczeniu zamierza podjąć pracę.
Z akt sprawy wynikało również, że T. C. trzykrotnie składał wniosek o wynajęcie lokalu mieszkalnego i socjalnego w [...], a które to wnioski zostały rozpatrzone negatywnie. Nie był przy tym kwestionowany fakt, że od wielu lat wnioskodawca nie mieszkał, ani nie przebywał w miejscu swego poprzedniego zameldowania na pobyt stały (gmina [...]) i nie przejawiał zamiaru powrotu do tego miejsca.
Nadto, organ wnioskujący podkreślał, że sytuacja ekonomiczna wnioskującego o pomoc finansową była bardzo zła. Ze złożonych oświadczeń wynikało bowiem, że nie posiadał żadnego majątku a utrzymywał się ze świadczeń pomocy społecznej, tj. zasiłków celowych i okresowych po które zwracał się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 29 marca 2023 r. wynikało przy tym, że T. C. korzystał z wyżywienia w Specjalistycznym Schronisku dla osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w [...].
Nadmieniono także, iż wniosek z dnia 14 marca 2023 r. był kolejnym już wnioskiem strony, wniesionym po uzyskaniu przez nią prawa do pobytu w Specjalistycznym Schronisku dla osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w [...]. Został przy tym złożony w sekretariacie Burmistrza Dzielnicy [...] w dniu 15 marca 2023 r. jego kopia wpłynęła jednak do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dopiero w dniu 14 kwietnia 2023 r. mimo, że wnioskodawca był osobą wymagającą niezbędnej natychmiastowej pomocy.
Ostatecznie, w ocenie organu wnioskującego, powyższa sytuacja faktyczna, w tym materialna (brak środków do życia), cel na jaki pomoc ta miała być udzielona (na zakup żywności, zaspokajanie podstawowych potrzebnych higienicznych oraz zdrowotnych) oraz długoletnie przebywanie T. C. na terenie [...] i podjęte przez niego działania w celu stabilizacji sytuacji życiowej i bytowej świadczyły jednoznacznie o tym, że oceniany przypadek należało uznać za "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu wskazanego wyżej art. 101 ust. 3 u.p.s.
Tym samym, zdaniem Burmistrza [...], organem właściwym do rozpoznania wniosku T.C. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu marcu 2023 r., winien być Prezydent m.st. [...].
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się uczestniczący w sporze Prezydent [...].
W odpowiedzi na wniosek doprecyzował, że wnioskiem z dnia 14 marca 2023 r. (data wpływu 15 marca 2023) T. C. zwrócił się o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia i braku mieszkania w kwocie 400 zł., zasiłku celowego na zakup lekarstw (plastry, maści, bandaże) w kwocie 150 zł. oraz zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, artykułów gospodarstwa domowego - 150 zł.
Potwierdził, że aktualnie wnioskodawca przebywał w schronisku dla osób bezdomnych - [...] Hospicjum [...] przy ul. [...] w [...] i nie posiadał adresu stałego zameldowania, a jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały był adres: ul. [...] w [...]. Ww. nie posiadał przy tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i – jak oświadczył - nie zamierzał o nie występować.
Nie podejmował również jakichkolwiek działań, które mogłyby wpłynąć na poprawę jego sytuacji.
Nadmieniono również, pobyt T. C. w w/w placówce wynikał z tego faktu, że wszystkie schroniska, z którymi m.st. [...] podpisało umowę na realizację zadania odmówiły przyjęcia zainteresowanego, gdyż był on osobą przejawiającą agresywne zachowania, łamiącą regulaminy placówki, nadużywającą alkoholu, nie współpracującą z personelem medycznym ani pracownikami socjalnymi.
Podkreślono także, iż ze względu na przedmiot wniosku, uczestniczący w sporze organ wziął pod uwagę, że w schronisku przy ul. [...] wnioskodawca miał zapewnione wyżywienie (3 posiłki, w tym jeden gorący), odzież, dostęp do kuchni i sanitariatów, a ponadto opiekę i pomoc ze strony pracowników schroniska. Natomiast odnośnie wniosku odnoszącego się do zakupu leków należało stwierdzić, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych recept, ani zaświadczeń, z których wynikałaby niezbędność zgłoszonej potrzeby.
W związku z tym, zdaniem Prezydenta [...], nie można było zgodzić się z Burmistrzem [...], iż w niniejszej sprawie zachodziły powołane w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej okoliczności, bo z oceny pracownika socjalnego oraz akt sprawy wynikało, że zgłoszone potrzeby nie miały charakteru niecierpiącego zwłoki.
Z tej przyczyny Prezydent [...] wnosił o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku T. C. był Burmistrz [...] jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy będącego osobą bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem [...] jest sporem negatywnym, gdyż żaden z w/w organów nie uznaje się za właściwy w sprawie rozpoznania wniosku T.C. o przyznanie pomocy finansowej w miesiącu marcu 2023 r.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma przy tym treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie bowiem z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej – właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Tym niemniej art. 101 ust. 3 u.p.s. przewiduje także, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...), właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Podkreślić przy tym trzeba, że pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania.
Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie zaś z regulacją, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Odnosząc powyższe do stanu, jaki występuje w niniejszej sprawie, stwierdzić trzeba, że w niniejszym sporze żaden z organów nie kwestionował faktu, że wnioskodawca o przyznanie pomocy finansowej w miesiącu marcu 2023 r. był osobą bezdomną. Sporne natomiast było, czy w tym przypadku miał zastosowanie w/w art. 101 ust. 3 u.p.s.
W ocenie składu orzekającego taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Wniosek o przyznanie pomocy w miesiącu marcu 2023 r. dotyczył bowiem m. in środków, które miały być przeznaczone zakup podstawowych artykułów, takich jak: odzież, obuwie a artykuły gospodarstwa domowego a także środków opatrunkowych w postaci plastrów, maści i bandaży. Zaspokojenie tego rodzaju potrzeb niewątpliwie zaś jest sprawą pilną, czyli niecierpiącą zwłoki – w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Dodać też trzeba, że potrzeba skorzystania przez daną osobę ze środków opatrunkowych nie musi być potwierdzona aż przez lekarza, gdyż nie są to środki medyczne reglamentowane jedynie na podstawie recepty lekarskiej a ponadto ich zastosowanie może być jedynie incydentalne.
Bez znaczenia też dla kwestii właściwości organu było to, że zainteresowany był osobą trudną, konfliktową i nadużywał alkoholu. Rozstrzygając bowiem w przedmiocie właściwości organu do rozpoznania wniosku danej osoby, Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia zasadności samego wniosku strony, którego dotyczy spór, ani też nie ocenia prawidłowości żadnej decyzji (stanowiska merytorycznego organu) dotyczącej osoby wnioskodawcy.
Podkreślić też trzeba, że przedmiotowy spór dotyczący właściwości organu, który miałby rozpoznać wniosek T. C., przebywającego w schronisku dla bezdomnych w [...], o przyznanie pomocy finansowej nie był pierwszym sporem, który rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny. W poprzednich zaś analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał właściwość Prezydenta [...] do rozpoznania tego samego rodzaju spraw dotyczących tego samego wnioskodawcy (vide: postanowienia NSA z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I OW 45/23 i OW 91/23), podkreślając jednocześnie, iż z mocy art. 101 ust. 7 u.p.s., gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu.
W ocenie składu orzekającego, skoro zaś w niniejszej sprawie nie wskazano na inne, nowe okoliczności, które występowały w w/w sprawach, to jednolitość orzecznictwa, która także jest wartością samą w sobie, w dodatkowy sposób przemawiała za tym, aby jako organ właściwy do rozpoznania niniejszego wniosku T. C. o przyznanie pomocy finansowej za marzec 2023 r., wskazać również Prezydenta [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.