Uzasadnienie
J.N. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta R. a [...] Wojewódzkim Komendantem Policji w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów.
W uzasadnieniu wniosku podał, że z powodu przekroczenia przez niego liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dniu [...] marca 2015 r., Prezydent Miasta R. na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania go na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy oraz na badania psychologiczne.
Wskazał, że w dniu [...] marca 2015 r. został ukarany mandatem karnym [...] na kwotę 200 zł za [...], tj. o czyn z art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń. Za powyższe naruszenie przepisów ruchu drogowego wymierzono mu pięć punktów. Początkowo zakwestionował zasadność przedmiotowego mandatu karnego, to jednak po uzyskaniu od policjantów informacji, że z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wynika, że ma on przypisane 12 punktów, mandat przyjął. Następnie okazało się, że w ewidencji nie były uwzględnione punkty za mandat karny z dnia [...] lutego 2015 r. [...] (10 punktów karnych), nałożony przez policjantów Komendy Powiatowej Policji [...].
W konsekwencji oznaczało to, że w dniu [...] marca 2015 r. był on obciążony 22 punktami, co poprzez brak zamieszczenia ich w ewidencji skutkowało wprowadzeniem go przez policjantów w błąd, przyjęciem mandatu karnego i uniemożliwiło podjęcie w odpowiednim czasie szkolenia, które pozwoliłoby zmniejszyć liczbę posiadanych punktów. W związku z powyższym, pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. wniósł o przeprowadzenie następujących dowodów:
- 1. ustalenie personaliów funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...], którzy w dniu [...] lutego 2015 r. nałożyli na wnioskodawcę mandat karny [...] oraz przesłuchanie tych funkcjonariuszy na okoliczność ustalenia, kiedy do ewidencji punktów karnych wprowadzona została informacja o nałożeniu 10 punktów karnych na J.N.;
- 2. ustalenie personaliów funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...], którzy w dniu [...] marca 2015 r. nałożyli na wnioskodawcę mandat karny [...] oraz przesłuchanie tych funkcjonariuszy na okoliczność ustalenia, o jakiej liczbie punktów karnych na dzień 13 marca 2015 r. J.N. został poinformowany;
- 3. zobowiązanie Komendy Powiatowej Policji [...] do udzielenia informacji, kiedy do ewidencji punktów karnych wprowadzona została informacja o nałożeniu 10 punktów karnych na J.N.,
- 4. ustalenie terminów wprowadzenia do ewidencji informacji o punktach karnych nałożonych na J.N.
W ocenie wnioskodawcy wskazane powyżej dowody mają istotne znaczenie dla kompleksowego rozpatrzenia sprawy i ich przeprowadzenie jest uzasadnione. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
J.N. podał również, iż Prezydent Miasta R. zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r. pismo strony z dnia 1 kwietnia 2015 r. przekazał według właściwości [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji stwierdzając, że kwestie naliczania punktów za naruszanie przez kierowców przepisów ruchu drogowego i ich ilości nie podlegają badaniu przez Prezydenta Miasta R., albowiem pozostawione są organowi prowadzącemu ich ewidencję. [...] Komendant Wojewódzki Policji, w odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że wszystkie naruszenia przez J.N. przepisów ruchu drogowego zostały prawomocnie zakończone postępowaniami mandatowymi, zaś Policja nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz badanie psychologiczne.
J.N. ponownie wniósł o przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie z dnia 1 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił przeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów i podtrzymał stanowisko, że prowadząc postępowanie w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy jest związany treścią wniosku komendanta wojewódzkiego Policji i nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sprawdzania prawidłowości wpisów zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Prezydent Miasta R. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że przedmiotowy wniosek nie uzasadnia żądania rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że J.N. domaga się przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów. W ocenie organu, w toczącej się sprawie administracyjnej, dotyczącej skierowania J.N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień oraz na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, nie istnieje żaden negatywny spór kompetencyjny. Przez taki spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy, przy czym żaden z organów, pozostając w sporze, nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Ponadto, o sporze można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie, w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OW 208/14). Powyższa sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Prezydent Miasta R. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie skierowania J.N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień oraz na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Podstawę prawną prowadzenia postępowania stanowi art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.), art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).
Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. [...], zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. W trakcie postępowania strona złożyła wniosek o przeprowadzenie stosownych dowodów. Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił ich przeprowadzenia. Na powyższe postanowienie stronie nie przysługiwało zażalenie, to jednak stosownie do art. 142 K.p.a., była ona uprawniona do zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji.
Prezydent Miasta R., po przedstawieniu stanu prawnego wyjaśnił, że w ogóle nie może dokonywać kontroli prawidłowości prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w tym także w postępowaniu dotyczącym kierowania ukaranego kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji i badanie psychologiczne. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością i terminami wpisywania ich do ewidencji nie podlegają badaniu przez ten organ, są bowiem pozostawione organowi prowadzącemu ewidencję. Postępowanie dowodowe zobowiązany jest prowadzić organ właściwy – rzeczowo i miejscowo – w takim zakresie, aby wyjaśnić całą sprawę. Skoro prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów nie należy do Prezydenta Miasta R. i w tym zakresie nie ma sporu pomiędzy nim a [...] Komendantem Wojewódzkim Policji to Prezydent Miasta R. nie może przeprowadzać dowodów na okoliczność wadliwego prowadzenia tej ewidencji.
Nie ma również sporu, kto powinien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień oraz na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. O tym, jakie w sprawie mogą być dopuszczone dowody, na jaką okoliczność decyduje przepis prawa materialnego.
Ponadto Prezydent Miasta R. podał, że w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję o skierowaniu J.N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz na badania psychologiczne.
[...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów. Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym.
Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez J.N. podał, że z prowadzonej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wynika, iż wyżej wymieniony w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, które skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów ostatecznych – stwierdzonych prawomocnymi rozstrzygnięciami. Według wpisów dokonanych w ewidencji za popełnione naruszenia otrzymał 27 punktów i przyjął mandaty karne kredytowane za popełnione wykroczenia. Przyjmując mandaty karne posiadł informacje nie tylko o wysokości kwoty nałożonego mandatu karnego, ale również informacje o wysokości nałożonych za poszczególne wykroczenia punktów. Z art. 98 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wynika, że mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Przyjęcie mandatu karnego oznacza przyznanie się sprawcy wykroczenia do winy i prawomocne zakończenie postępowania.
W świetle art. 101 § 2 powołanego Kodeksu, uprawniony do uchylenia mandatu karnego jest sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na wniosek złożony przez ukaranego złożony w terminie 7 dni od uprawomocnienia się mandatu lub na wniosek organu, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę albo z urzędu. Jeżeli mandat karny kredytowany uprawomocnił się i wszedł do obrotu prawnego, wywołuje określone prawem skutki, a mianowicie pozostaje do zapłaty nałożona grzywna oraz zostają wpisane do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisane za wykroczenie punkty. Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją wystawienia mandatu karnego za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a o ich naliczeniu nie decyduje wystawiający mandat karny policjant, lecz są one przepisane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń przepisów ruchu drogowego.
W związku przekroczeniem przez J.N. liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, [...] Komendant Wojewódzki Policji w dniu [...] marca 2015 r. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta R. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami – na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz o skierowania na badania psychologiczne w oparciu o art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Wniosek został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, dokonanych w ewidencji po stwierdzeniu naruszeń prawomocnymi rozstrzygnięciami (mandatami karnymi).
Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że po przeanalizowaniu zarzutów zawartych we wniosku J.N. oraz akt sprawy, podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązujące przepisy nie uzależniają skierowania kierowcy na badania kontrolne oraz na badania psychologiczne od stanu wiedzy kierującego pojazdami o nałożonych mandatach karnych z przypisanymi za wykroczenia drogowe punktami. Decyduje o tym prawomocny dokument, na podstawie którego dokonuje się wpisu do ewidencji. Każdy zainteresowany może wystąpić do organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z wnioskiem o udzielenie informacji lub wydanie zaświadczenia o wpisie (§ 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego). Dla oceny, czy w ciągu roku liczba 24 punktów została przekroczona istotna jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie data wpisów w ewidencji. Z ewidencji wynika, że wpis wykroczenia J.N. popełnionego w dniu [...] lutego 2015 r. został dokonany w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem niezwłocznie po jego stwierdzeniu.
Jednocześnie wyjaśnił, że w przypadku, gdy kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, właściwy Komendant Wojewódzki Policji jest zobligowany do wystąpienia do starosty z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień oraz o skierowanie na badania psychologiczne. Przedmiotowe wnioski są pismami skierowanymi przez organ Policji do właściwego starosty informującymi o określonym stanie faktycznym (tj. o sytuacji przekroczenia przez danego kierowcę 24 punktów) i stanowią jednocześnie wniosek o podjęcie przez organ przewidzianych prawem działań. Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badania kontrolne sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień oraz o skierowaniu na badania psychologiczne, które rodzą obowiązki i prawa po stronie adresata tych decyzji.
Tego rodzaju decyzje, wydane przez właściwego starostę, po wyczerpaniu toku instancji mogą zostać zaskarżone do sądu. Wówczas też strona może podnieść zarzuty dotyczące wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień oraz skierowania na badania psychologiczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, a także spór o właściwość, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie spór kompetencyjny nie występuje. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stanowi polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez Prezydenta Miasta R. w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającym przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie skierowania J.N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz badania psychologiczne zawnioskowanych przez niego dowodów. Nie wskazuje natomiast na fakt istnienia między Prezydentem Miasta R. a [...] Komendantem Wojewódzkim Policji sporu kompetencyjnego.
Ponadto z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta R. w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...] o skierowaniu J.N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień kategorii B do kierowania pojazdami i określił termin przystąpienia do ich sprawdzenia, jak również w tym samym dniu wydał decyzję nr [...] o skierowaniu wyżej wymienionego na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak istnienia sporu kompetencyjnego skutkuje oddaleniem wniosku na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a.