Uzasadnienie
Pismem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Burmistrz Miasta R. (Ośrodek Pomocy Społecznej w R.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy M. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta R. stwierdził, że [...] marca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z dołączonej dokumentacji wynikało, że wnioskodawca przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" w R. na podstawie umowy o świadczenie odpłatnych usług pielęgnacyjno-opiekuńczych, zawartej [...] września 2020 r. na czas nieokreślony. Zarówno w powyższej umowie, jak i w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r., jako adres zamieszkania wnioskodawcy wskazano: [...] M., [...].
Z kolei z notatki służbowej pracownika socjalnego, sporządzonej [...] marca 2021 r., wynika, że w sądzie toczy się sprawa o umieszczenie wnioskodawczy w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek wraz z zebraną dokumentacją do organu właściwego, tj. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. celem jego rozpatrzenia.
W dniu [...] marca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, zwrócił wniosek S. W. z [...] marca 2021 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W piśmie tym powołano się na oświadczenie Z. W., żony wnioskodawcy, w którym wskazała ona, że obecnym miejscem pobytu jej męża jest Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy "[...]" w R. oraz potwierdziła, że toczy się postępowanie o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Ponadto, Z. W. stwierdziła, że jej mąż nie wróci do domu w G. przy ul. [...] i adres ten nie jest miejscem, w którym zamierza on przebywać na stałe.
Dodatkowo Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przywołał § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), według którego postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu.
Wobec powyższego, Burmistrz Miasta R. przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) organ właściwy - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego że względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzimie lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Stosownie zaś do art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), a naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W literaturze i orzecznictwie zwraca się uwagę, że swą właściwość organ ma badać nie tylko w chwili wniesienia wniosku, ale też w toku postępowania oraz w chwili wydawania decyzji.
Zasady ustalania właściwości miejscowej gminy w postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych określa art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąc w ust. 2, że właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się lub otrzymującej to świadczenie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", więc należy odwołać się do przepisów ogólnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Przepis art. 25 kodeksu cywilnego przez "miejsce zamieszkania osoby fizycznej" rozumie miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z treści ww. przepisu, jak podkreślił organ, wynika, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu, które muszą występować łącznie. O zamieszkaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.
Na podstawie zebranej dokumentacji można stwierdzić, że wnioskodawca przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" na terenie R., na podstawie umowy o udzielanie odpłatnych świadczeń pielęgnacyjno-opiekuńczych w warunkach stacjonarnych. Z treści powyższej umowy jednoznacznie wynika, że zleceniodawcą jest Z. W., zamieszkała w miejscowości G., ul. [...], gm. M. Dokładnie taki sam adres zamieszkania wnioskodawcy został wskazany w ww. umowie zawartej z Zakładem Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]", w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] grudnia 2020 r. przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. oraz w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z [...] marca 2021 r. Organ podkreślił, że już po umieszczeniu wnioskodawcy w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym na terenie R., adres zamieszkania ww. w miejscowości G., ul. [...] został wskazany we wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, który został złożony [...] października 2020 r., jak również nadal figuruje w bazie danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pod wskazanym adresem wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały, od kwietnia 1973 r.
W ocenie organu nie można przyjąć, by wnioskodawca był osobą, która nie ma miejsca zamieszkania, a zatem, wbrew twierdzeniom Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., w niniejszej sprawie nie można właściwości organu ustalać na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych.
Nie można również uznać, że wnioskodawca przebywa na terenie R. z zamiarem stałego pobytu, ponieważ ww. nie jest nawet stroną umowy o świadczenie odpłatnych usług pielęgnacyjno-opiekuńczych w Zakładzie "[...]" z siedzibą w R. Na tymczasowy charakter pobytu wnioskodawcy na terenie gminy R. wskazuje toczące się postępowanie o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, co potwierdza jego żona, jak również Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. w piśmie z. marca 2021 r., w którym to zwrócił się do organu o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą w związku z jego prośbą o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Nie sposób również przyjąć oświadczenia Z. W., złożonego [...] marca 2021 r., w zakresie decydowania o zamiarze pobytu męża, ponieważ nie jest ona osobą uprawnioną do wyrażania jego zamiarów. Z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawca był osobą ubezwłasnowolnią, a Z. W. została ustanowiona jego opiekunem prawnym. Żona wnioskodawcy nie przedłożyła również żadnego pełnomocnictwa do reprezentowania męża w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, decydowanie o zamiarze pobytu oraz miejscu zamieszkania danej osoby nie mieści się w kategorii spraw mniejszej wagi, o których mowa w art. 33 § 4 k.p.a., wskazującym kiedy organ administracji publicznej może odstąpić od żądania pełnomocnictwa.
Organ dodał, że [...] marca 2021 r. Z. W. złożyła oświadczenie, w którym zwróciła się o kierowanie korespondencji do męża na adres: ul. [...],[...] M. i taką korespondencję odebrała [...] marca 2021 r., jako dorosły domownik. Zdaniem organu należy więc uznać, że Z. W., podejmując się odbioru korespondencji i przyjmując przesyłkę pocztową kierowaną do wnioskodawcy, nadal traktuje go jako domownika i potwierdza tym samym fakt zamieszkiwania ww. na terenie gminy M. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 114/19, organ stwierdził, że miejscem, w którym wnioskodawca przebywał z zamiarem stałego pobytu, przed umieszczeniem go w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]", była Gmina M. Wnioskodawca przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" na terenie R. wyłącznie na czas oczekiwania na umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Nie można więc uznać, że wnioskodawca przebywa na terenie R. z zamiarem stałego pobytu.
Wobec powyższego, organem właściwym w sprawie, zdaniem Burmistrza Miasta R., jest Wójt Gminy M. W piśmie z [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy M. poinformował, że od [...] maja 2021 r. wnioskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w P. na pobyt stały. Informację o umieszczeniu wnioskodawcy w ww. domu pomocy społecznej przekazał też Burmistrz Miasta R., w piśmie z [...] lipca 2021 r.
Następnie, w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy M. wniósł o oddalenie wniosku i wskazanie Burmistrza Miasta R. jako organu właściwego w sprawie.
Wójt wskazał, że [...] marca 2021 r. do Ośrodka wpłynął z Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek z [...] marca 2021 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego S. W., w którym wskazał on adres zamieszkania: [...] R., ul. [...].
W dniu [...] marca 2021 r. do GOPS w M. wpłynęło oświadczenie Z. W. (żony wnioskodawcy), z którego wynikało, że miejscem pobytu jej męża jest Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy "[...]" w R. W ww. oświadczeniu Z. W. wskazała, że mąż nie wróci do domu w G. przy ul. [...].
Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Stosownie do § 11 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu.
W związku z powyższym Wójt uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz Miasta R. i ww. wniosek wraz z załącznikami przekazał [...] marca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby. Ponadto w art. 23 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy wniosek powinien zawierać m.in. dane dotyczące: adresu miejsca zamieszkania.
Wójt podkreślił, że S. W. we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczył, że jego miejsce zamieszkania znajduje się pod adresem: [...] R., ul. [...]. Dodał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. również przyjął oświadczenie Z. W., w którym zadecydowała, na jaki adres ma być kierowana korespondencja wnioskodawcy, pozbawiając go możliwości czynnego udziału w każdym etapie postępowania.
Wójt stwierdził, że orzeczenie z [...] grudnia 2020 r., nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. zgodnie z ówczesnym miejscem jego pobytu (art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 573). Gdyby miejscem zamieszkania wnioskodawcy była G., ul. [...], organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności byłby Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. Wójt podkreślił też, że umowę o świadczenie odpłatnych usług opiekuńczych w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" w R. z [...] września 2020 r. oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] grudnia 2020 r., w których został wskazany adres: G., ul. [...], dzieli od złożenia ([...] marca 2021 r.) wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, odstęp czasowy i adres pobytu wnioskodawcy uległ zmianie.
Ponadto, z ww. umowy wynika, że wnioskodawca został przyjęty do ww. zakładu [...] września 2020 r. na czas nieokreślony. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca przebywał tam do [...] maja 2021 r., ponieważ od [...] maja 2021 r. wnioskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w P. na pobyt stały.
Wobec tego, że od [...] maja 2021 r. wnioskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w P., [...] P., [...], to od [...] lipca 2021 r., zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne organ właściwy, do którego został złożony wniosek o te świadczenia, przekazuje wniosek wraz z dokumentami do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania tej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Wskazać należy, że spór w zakresie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego powstał między Burmistrzem Miasta R. (na terenie którego znajduje się zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, gdzie przebywał wnioskodawca w chwili złożenia wniosku) a Wójtem Gminy M. (gdzie wnioskodawca był zameldowany i mieszkał przed umieszczeniem w ww. zakładzie). W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca, na podstawie decyzji Starosty Powiatu P. z [...] kwietnia 2021 r., został umieszczony, od [...] maja 2021 r., w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w P., [...] P., [...], na pobyt stały (decyzja Starosty Powiatu P. z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] i pismo z [...] maja 2021 r. Dyrektora Domu Pomocy Społecznej im. [...]w P. w aktach administracyjnych). Miejscowość P. położona jest w województwie małopolskim, w powiecie proszowickim, Miasto R. w województwie [...], w powiecie w., a Gmina M. – w województwie [...], w powiecie p. Powyższe oznacza, że żaden z organów – stron wszczętego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sporu o właściwość – nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jak słusznie stwierdził Wójt Gminy M., doszło do zmiany miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne.
Skoro żaden z obu występujących w sporze kompetencyjnym organów administracji publicznej nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, gdyż właściwy jest inny organ, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 137/08, LEX nr 565696). Nie można bowiem w takiej sytuacji wskazać jako właściwego organu, który nie brał udziału w sporze.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.