Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 maja 2015 r. Starosta Powiatu Mińskiego zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (błędnie określonego jako "kompetencyjnego") pomiędzy nim a Starostą Powiatu Miechowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z dnia 20 marca 2015 r. o sygn. akt [...] oraz ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich ([...]) w instytucjonalnej pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 20 marca 2015 r. Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim wydał postanowienie o umieszczeniu rodzeństwa: [...] w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo – wychowawczej. W dniu wydania przez Sąd postanowienia rodzina I. nie zamieszkiwała już na terenie powiatu mińskiego, gdzie przebywała około 3 miesięcy, tj. od grudnia 2014 r. do 17.03.2015 r. O wydanym przez Sąd postanowieniu Powiat Miński niezwłocznie zawiadomił Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie Warszawie, ponieważ ustalono, że od dnia 17.03.2015 r. rodzina I. zamieszkiwała w tym czasie w Warszawie – Dzielnica Rembertów przy ul. [...]. Rodzina I. zamieszkiwała w różnych miejscach przez krótki czas, co powoduje brak możliwości jednoznacznego wskazania miejsca zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Przed przyjazdem na teren powiatu mińskiego rodzina zamieszkiwała we W. (powiat otwocki), Z. (powiat zawierciański), J. (powiat miechowski) a po opuszczeniu powiatu mińskiego w Warszawie – R. (powiat warszawski), Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 22 grudnia 2011r w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720) przekazało według właściwości postanowienie Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt [...] do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Miechowie w celu jego realizacji.
Dyrektor PCPR w Miechowie przekazał pismem z dnia 14.04.2015 r. sprawę do PCPR w Mińsku Mazowieckim w celu jego realizacji.
Z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy C. wynika, że Pani I. pochodzi z terenu powiatu miechowskiego i wraz z dziećmi zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości J., Miechów, gmina Charsznica.
Ze względu na częste zmiany pobytu Pani J.I. nie można jednoznacznie ustalić jej miejsca zamieszkania z zamiarem dłuższego pobytu. Faktem jest natomiast zameldowanie rodzeństwa I. na terenie powiatu miechowskiego i to w jego kompetencjach leży zrealizowanie postanowienia Sądu oraz, zapewnienie pieczy zastępczej dzieciom. Biorąc to pod uwagę wnioskodawca zaznaczył, że Powiat Miński nie jest właściwy do rozpatrzenia tej sprawy zgodnie z kompetencjami. Powiat Miechowski, któremu przekazało sprawę postanowieniem Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie jest związany przekazaniem sprawy i nie ma podstaw do dalszego przekazywania dokumentacji na podstawie art. 65 § 1 Kpa do Powiatu Mińskiego. Nie mniej z uwagi na konieczność szybkiego załatwienia sprawy wniosek w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest uzasadniony,
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Miechowskiego wniósł o "oddalenie skargi". Jego zdaniem właściwy jest Powiat Miński. Ustalił on, że z początkiem października 2014 r. rodzina wprowadziła się do miejscowości Wiązowna, ul. Z., gdzie pobierała świadczenia rodzinne i z funduszu alimentacyjnego. Od grudnia 2014 r. rodzina zamieszkiwała w S. Zgodnie z informacją MOPS w S. korzystała ona ze świadczeń socjalnych. W okresie od grudnia 2014 r. do lutego 2015 r. dzieci korzystały z pomocy w zakresie dożywiania. Pozwala to stwierdzić, że rodzina przebywała w S. nie tylko w znaczeniu fizycznym, ale również z zamiarem stałego pobytu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Mińskiego a Starosta Powiatu Miechowskiego, albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie wykonania postanowienia i ponoszenia odpłatności za pobyt małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.
Zagadnienia związane z pieczą zastępczą reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej. Zgodnie z tą ustawą piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 wspomnianej ustawy.
Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego.
Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12 LEX 1122898 LEX 1122898, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13).
W myśl art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Z akt sprawy wynika, że osoby objęte postanowieniem Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z dnia 20 marca 2015 r. o sygn. akt [...] mają zameldowanie na pobyt stały w miejscowości Jelcza [...], 32-250 Miechów, gmina Charsznica (stan na 15 kwietnia 2015 r.). Analiza akt sprawy wskazuje zaś, że dzieci te – z uwagi na częstsze zmiany miejsca zamieszkania, jak również brak jednoznacznego miejsca zamieszkania w momencie wydania ww. postanowienia – nie posiadają miejsca zamieszkania, w którym przebywałyby z zamiarem stałego pobytu w momencie umieszczenia po raz pierwszy w pieczy zastępczej (zob. pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku z dnia 25 marca 2015 r. nr [...]). W żadnej z opisanych w sprawie lokalizacji nie ulokowały w tej dacie one swojego centrum życiowego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 12 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt P.I., M.I. i J.I., jest Starosta Powiatu Miechowskiego. Skoro bowiem nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, to w myśl art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Takim powiatem, w świetle zgromadzonych akt sprawy (zob. pismo Powiatowego Centrum Rodzinie w Miechowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., [...]), jest Powiat Miechowski. A zatem organem właściwym pozostaje Starosta Powiatu Miechowskiego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.