Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. pismem z 20 maja 2015 r., uzupełnionym w dniu 9 września 2015 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta G. poprzez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 21 stycznia 2015 r. w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych "[...] " przy ul. [...], w wyniku interwencji funkcjonariuszy Komendy Policji [...], umieszczony został małoletni W. P., ur. [...] marca 2014 r., syn A. W. zamieszkałej w G. przy ul. [...] oraz D. P. zamieszkałego we W. przy ul. [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...], z uwagi na zamieszkiwanie matki dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej w G., w dniu 18 lutego 2015 r. zwrócił się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie o wskazanie miejsca w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie tego miasta. Zasygnalizowano jednocześnie, że w przypadku gdy nie będzie to możliwe, miasto W. wystąpi o zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 191 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r." [...] Centrum Pomocy Rodzinie w odpowiedzi z 19 marca 2015 r. wskazało, że nie jest właściwe do ponoszenia ww. wydatków z uwagi na fakt, że dziecko zostało umieszczone przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w placówce we W. W tym mieście zamieszkują również rodzice małoletniego.
Pismem z 8 kwietnia 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. raz jeszcze zajął stanowisko w sprawie, wskazując że właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat g. Do pisma załączono projekt porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego.
Wnioskodawca wskazał ponadto, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż A. W. ostatnio mieszkała na terenie G., co potwierdza jej oświadczenie z 21 sierpnia 2014 r., w którym jako swój adres podaje G., ul. [...]. W oświadczeniu tym wyraża również zgodę na objęcie jej i dziecka wsparciem asystenta rodziny. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. asystent rodziny prowadzi pracę z rodziną w miejscu jej zamieszkania lub w miejscu wskazanym przez rodzinę. Przez inne miejsce wskazane przez rodzinę należy rozumieć np. świetlicę czy ośrodek pomocy społecznej. Istotnym jednak jest, aby praca asystenta była wykonywana w środowisku, w którym rodzina ma zorganizowane swoje życiowe centrum, a więc miejsce zamieszkania. Współpraca z asystentem została nawiązana na terenie G., co potwierdzają jego notatki służbowe. A. W. korzystała również, jak wskazał asystent rodziny w adnotacji z 20 grudnia 2014 r., z pomocy finansowej [...] Centrum Pomocy Rodzinie.
Za właściwością G. przemawia również fakt skierowania w dniu 7 listopada 2014 r. przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej do Sądu Rejonowego w G. [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich wniosku o wgląd w sytuację rodziny i wydanie stosownego zarządzenia opiekuńczego. We wniosku tym podano, że według oświadczenia A. W., prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z M. M. w miejscu ich zamieszkania, tj. przy ul. [...] w G. Jest osobą znaną jednostce od sierpnia 2013 r. Nadto we wniosku zwrócono się o ustanowienie nadzoru kuratora nad funkcjonowaniem rodziny, co dowodzi że [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej miało na uwadze, iż centrum życiowej aktywności wskazanej znajduje się na terenie G. Fakt przyjazdu A. W. z małoletnim dzieckiem do W. na około 3 tygodnie do D. P. (ojca chłopca) miał charakter tymczasowy. Potwierdza to notatka sporządzona przez funkcjonariusza z Komisariatu Policji [...] w dniu 21 stycznia 2015 r. A. W. oświadczyła bowiem, że chce wrócić z dzieckiem do G. do swojego partnera.
Nadmieniła, że tam ma przydzielonego asystenta rodziny oraz współpracuje z pracownikiem socjalnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że przebywała ona i nadal chciała przebywać w G., gdzie prowadziła aktywność życiową - rodzinną i społeczną. Zgodnie natomiast z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). Skoro zatem przedstawicielem małoletniego przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była jego matka i chłopiec stale przebywał pod jej opieką, to miejscem jego zamieszkania mogło być tylko miejsce zamieszkania matki.
W ocenie wnioskodawcy zaistniałe okoliczności wskazują, że ostatnim miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej był G. Tym samym to powiat g., zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., powinien ponosić średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta G. w piśmie z 10 października 2015 r. wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie wskazano, że na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zagadnienia dotyczące ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów pieczy zastępczej nie są rozpoznawane w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji spory dotyczące porozumień zawieranych pomiędzy powiatami, nie stanowią sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast merytorycznie do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta G. wskazał, że analizując kwestię miejsca zamieszkania dziecka wnioskodawca pominął fakt, iż małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej przebywał pod opieką obojga rodziców, a w momencie faktycznego odebrania pod opieką ojca. W dacie umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej żadnego z rodziców nie pozbawiono władzy rodzicielskiej ani jej nie ograniczono. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (...), a przed umieszczeniem dziecka w ww. placówce miejscem zamieszkania rodziców był W. Ojciec dziecka w mieście tym zamieszkuje na stałe i tam pracuje, natomiast matka wróciła do ojca dziecka po kłótni z innym mężczyzną.
W ocenie Prezydenta Miasta G., bez znaczenia dla ustalenia organu właściwego w sprawie, jest fakt uprzedniego przebywania matki dziecka w G., albowiem przed umieszczeniem małoletniego w placówce opiekę nad nim sprawował ojciec, a uprzednio matka, wspólnie zamieszkujący na terenie W. Istotnym jest również, że Sąd Rejonowy w G. uznał się za niewłaściwy miejscowo do orzekania w sprawie o roszczenia alimentacyjne oraz o ograniczenie władzy rodzicielskiej rodzicom małoletniego i postanowieniami z 6 lutego 2015 r. sygn. akt [...] i [...] przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu dla W. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazał, że oboje rodzice zamieszkują na terenie W., a matka dziecka przebywała w G. jedynie tymczasowo. Przedstawione okoliczności świadczą, że właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego W. P. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Miasto W. W piśmie procesowym z 28 października 2015 r. Prezydent Miasta W. podniósł, że skoro matka dziecka całą aktywność życiową prowadziła w G., to dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia ustalenia poczynione przez Sąd Rejonowy w G., że w styczniu 2015 r. przebywała ona we W., tym bardziej że w oświadczeniu złożonym przed funkcjonariuszem Policji w dniu 21 stycznia 2015 r. wskazała, że zamierza wrócić do G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta W. a Prezydentem Miasta G., albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego W. P. w pieczy zastępczej - w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych "[...]" przy ul. [...] we W. Na wstępie koniecznym stało się odniesienie do wniosku Prezydenta Miasta G. o odrzucenie wniosku Prezydenta Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Prezydent Miasta G. na poparcie stanowiska, że porozumienie w sprawie kosztów pieczy zastępczej ponoszonych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym, a spory dotyczące ww. porozumień nie stanowią sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., przywołał postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 142/08, z 29 września 2013 r. sygn. akt I OW 220/13, z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12, z 24 września 2013 r. sygn. akt I OW 181/13 i z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OW 4/14.
Jednakże pełnomocnik Prezydenta Miasta G. nie wziął pod uwagę tego, że z dniem 19 września 2014 r. (a zatem już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny cytowanych postanowień) ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. została zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188). Mocą tej zmiany do art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. dodano przepis ust. 16 (art. 1 pkt 82 lit. d ustawy zmieniającej), zgodnie z którym, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (por. postanowienia NSA: z 3 marca 2015 r. sygn. akt I OW 207/14 i z 12 maja 2015 r. sygn. akt I OW 27/15).
Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (...) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Skoro zatem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta W. oraz Prezydent Miasta G. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, to właściwym do rozpoznania tego sporu jest sąd administracyjny.
Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta W. wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (...) istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy w dacie umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej żadnego z rodziców nie pozbawiono władzy rodzicielskiej ani jej nie ograniczono. Małoletni W. P. przebywał w tym okresie pod opieką obojga rodziców we W., a w momencie faktycznego odebrania pod opieką ojca. O ile jednak miejsce zamieszkania ojca dziecka pozostaje poza sporem, bowiem stale mieszka on i pracuje we W., o tyle matka dziecka, z którą dziecko przebywało od urodzenia, przed przyjazdem do W. (na około 3 tygodnie przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej), mieszkała na terenie G. Choć jednak w mieście tym miała ona przydzielonego asystenta rodziny i korzystała z pomocy finansowej [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że G. był ośrodkiem życiowym A. W. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zamiar taki powinien przy tym wynikać z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, aby centrum aktywności życiowej A. W. było w G. Osoba ta, powracała bowiem regularnie do W., gdzie zameldowana była do lipca 2014 r. (por. "Wniosek o wgląd w sytuację rodziny o wydanie postanowienia w trybie art. 10 KRiO" z 31 października 2014 r.). Z powołanego pisma wynika również, że była ona postrzegana w środowisku jako osoba bezdomna, bez stałego adresu zamieszkania. Mimo bowiem faktu, że znana była [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej już od sierpnia 2013 r. i jako swój adres wskazywała G., ul. [...], to jednak już we wrześniu 2013 r. wyjechała do W., gdzie w dniu 6 marca 2014 r. urodziła syna W. P. Do G. powróciła natomiast dopiero w lipcu 2014 r. i zamieszkała ze swoim partnerem, który opuścił zakład karny.
Do W. A. W. ponownie wyjechała w dniu 29 września 2014 r., gdzie w dniach od 2 do 10 października 2014 r. przebywała w Schronisku [...]. Pod koniec października 2014 r. wróciła do G., skąd na początku stycznia 2015 r. uciekła do W. do biologicznego ojca dziecka. We W. początkowo przebywała w mieszkaniu D. P., a następnie, jak wskazywała, przy ul. [...]. Jak podała przy tym w oświadczeniu złożonym przed funkcjonariuszem Policji w dniu 21 stycznia 2015 r., A. W. skazana została na odbycie kary pozbawienia wolności na okres 4 lat, a termin stawiennictwa wyznaczony została na dzień 25 kwietnia 2015 r. w Zakładzie Karnym nr [...] we W. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia pozostaje oświadczenie ww. osoby o zamiarze powrotu do G. Dla wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego w pieczy zastępczej istotne jest również to, że Sąd Rejonowy w G. uznał się za niewłaściwy miejscowo do orzekania w sprawie o roszczenia alimentacyjne oraz o ograniczenie władzy rodzicielskiej rodzicom małoletniego i postanowieniami z [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...] i [...] przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu we W. Sąd ustalił bowiem, że oboje rodzice dziecka zamieszkują we W., natomiast w G. jego matka przebywała jedynie czasowo (tymczasowo zameldowana przez byłego partnera na okres 3 miesięcy - do końca 2014 r.).
Przedstawione okoliczności świadczą, że rodzice dziecka nigdy nie mieli stałego miejsca zamieszkania w G., a skoro oboje zamieszkują we W. właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego W. P. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Miasto W. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.