Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta G. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Wojewodą [...] w zakresie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1958 r., sygn. [...], o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [...], przez wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda [...].
W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że stanowisko Wojewody, co do właściwości Prezydenta wynika z treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282), zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału. Wojewoda Pomorski uznał, że wobec takiej treści art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej, sprawa ustalenia odszkodowania winna zostać rozpatrzona na nowo przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Prezydent zaś kompetencje Wojewody do rozpoznania odwołania od ww. decyzji Prezydium wywodzi z treści art. 9a i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W ocenie Prezydenta podstawą rozpoznania w niniejszej sprawie nie mogą być przepisy nieobowiązujące, na które powołuje się Wojewoda. W art. 233 u.g.n. wprost wskazano, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, a w szczególności nie przewiduje stosowania przepisów materialnych obowiązujących wcześniej.
Na potwierdzenie swojego stanowiska Prezydent powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym organ odwoławczy winien zastosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej (por. P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2007 r.; NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 2079/97, NSA OZ w Gdańsku w wyroku z dnia 3 sierpnia 1995 r., sygn. SA/Gd 435/95). W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. Ocena stanu faktycznego i prawnego winna zawsze następować na dzień orzekania przez dany organ.
Jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia (por. NSA w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07). Wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie zasady praworządności (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. III SA/Wr 567/08).
W odpowiedzi na ww. wniosek Wojewoda [...] w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r., że od dnia wniesienia odwołania doszło do zmiany przepisów materialnych dotyczących kwestii wywłaszczeń nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. W związku z tym, Wojewoda [...] zgadza się ze stanowiskiem, że obecnie odszkodowanie musi zostać ustalone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących to zagadnienie, na co wskazuje art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W związku z okolicznością, że odwołanie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione przez H. S. pismem z dnia 20 stycznia 1959 r., konieczne jest prześledzenie przepisów proceduralnych jakie obowiązywały na przestrzeni kilkudziesięciu lat oraz norm intertemporalnych jakie zawierały. W tym miejscu Wojewoda wskazał jakie przepisy obowiązywały w dacie wniesienia odwołania oraz kolejne zmiany stanu prawnego. Ponadto Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wprowadziła żadnej regulacji proceduralnej, która zapewniłaby realizację jej postanowień. Jednakże z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 303/04 wynika, że praktyka zastosowana przez organ odwoławczy polegała na zwrocie akt sprawy do I instancji w celu ponownego jej rozpoznania. Uznano więc, że wejście w życie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. spowodowało zakończenie, niejako "skasowanie", przeprowadzonych w tym czasie postępowań odwoławczych.
Dlatego w ocenie Wojewody sprawa dotycząca odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w G. przy ul. [...], oznaczone ówcześnie jako parcele: nr [...] o pow. 0,0445 ha, nr [...] o pow. 0,3735 ha, musi być rozpatrzona na nowo. Oznacza to, zgodnie ze stanem faktycznym powołanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 303/04, konieczność jej ponownego rozstrzygnięcia najpierw przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, jako że zarówno występujący z wnioskiem Prezydent Miasta G., jak i Wojewoda [...] wykluczają swoje kompetencje do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1958 r., sygn. [...].
Ma rację Prezydent Miasta G., że Wojewoda [...] pomija treść obowiązujących przepisów prawa.
Dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania odwołania znaczenie ma to jak tą kwestię regulują przepisy obecnie obowiązujące, a nie przepisy uchylone. Tylko bowiem aktualnie obowiązujące przepisy mogą w szczególnych unormowaniach, jakimi są normy intertemporalne, zdecydować, że w jakimś zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy nieobowiązujących już ustaw. W okolicznościach niniejszej sprawy, to wymagało ustalenia czy w związku z tym, że aktualnie w zakresie postępowania odszkodowawczego za wywłaszczone nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy zawierają uregulowania intertemporalne pozwalające przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Wbrew oczekiwaniom Wojewody żaden z przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zastosowania w aktualnym stanie prawnym ww. art. 3 ust. 2 nieobowiązującej ustawy z 1973 r., jak i nie przesądza w takich okolicznościach sprawy z jakimi mamy do czynienia, że sprawa powinna zostać rozpoznana na nowo przez właściwy organ I instancji. W tym zakresie Prezydent trafnie wskazał na treść art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, co do sytuacji w której zmianie uległy przepisy prawa w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszoinstancyjnej, a rozpatrzeniem odwołania w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, wprost wskazuje, że zastosowanie ma nowy stan prawny. Przepis ten wyraża zatem podstawową regułę postępowania administracyjnego, a przy braku wskazania szczególnych uregulowań w tym zakresie, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że sprawa dotycząca odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [...] i [...], powinna zostać rozpatrzona na nowo przez Prezydenta wykonującego zadania starosty.
Oznacza to, że ww. odwołanie powinno zostać rozpatrzone przez organ II instancji. Tym samym skoro aktualnie organem właściwym do przyznania odszkodowania jest starosta (art. 129 ust. 1 u.g.n.) lub prezydent wykonujący zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), a stosownie do treści art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie (a więc też odszkodowania) rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda, to zgodnie z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9a i art. 233 u.g.n. właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania jest wojewoda jako organ wyższego stopnia. Takie stanowisko potwierdza również treść art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami, która reguluje kwestie przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wyznacza zatem do załatwienia tych spraw organy wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej (starostów i prezydentów miast na prawach powiatu), a ponadto przewiduje w tym postępowaniu udział wojewodów jako organów odwoławczych, a tym samym organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sprawy odszkodowania za wywłaszczenie określonych nieruchomości, które niegdyś należały kolejno do właściwości prezydiów wojewódzkich rad narodowych, naczelników powiatów, wojewodów, terenowych organów administracji państwowej, rejonowych organów rządowej administracji ogólnej – należą obecnie do starostów lub prezydentów miast wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej. A w stosunku do takich organów właściwym do rozpatrzenia odwołania jest obecnie wojewoda.
Podnoszone argumenty przez Wojewodę miałyby o tyle znaczenie, jeżeli na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości doszłoby już do przekazania odwołania organowi I instancji, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało wykazane, czy taka czynność faktycznie zaistniała. Dlatego przywołany przez Wojewodę wyrok nie dotyczy okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wywodach merytorycznych Sąd nie wypowiada się o kwestii właściwości organów wynikającej z art. 3 ust. 2 ww. ustawy z 1973 r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.