Uzasadnienie
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta P., wnioskiem z dnia 24 maja 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Burmistrzem Miasta N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. K. podaniem z dnia 16 lutego 2016 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o skierowanie i umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w R., tj. w ośrodku, w którym obecnie zamieszkuje. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że M. K. jest osobą samotną, schorowaną i wymagającą opieki innych osób. Od dnia 8 listopada 2014 r. jest mieszkanką Domu Pomocy Społecznej [...] w R., gmina P. W placówce tej zamieszkała na własną prośbę na podstawie komercyjnej umowy o świadczenie usług. Tam też M. K. korzysta z opieki medycznej niezbędnej z uwagi na stan jej zdrowia. Zainteresowana jest zameldowana na pobyt stały w N. w lokalu mieszkalnym, za który wszelkie opłaty uiszcza systematycznie i na bieżąco.
OPS w N. przy piśmie z dnia 22 marca 2016 r. podanie M. K. przekazał zgodnie z właściwością do Ośrodka Pomocy Społecznej w P., wskazując, że M. K. od listopada 2014 r. przebywa w R. z zamiarem stałego pobytu. Z uwagi na stan zdrowia i rodzaj placówki, do której zgłosiła się samodzielnie, bezspornym jest, że w tej miejscowości znajduje się centrum jej spraw życiowych.
Zdaniem Kierownika OPS w P. powyższe stanowisko jest niezasadne. M. K., pomimo iż zamieszkuje w DPS "[...]" w R., to nadal uiszcza opłaty za mieszkanie w N. i w miejscowości tej jest zameldowana na pobyt stały. Pozwala to sformułować wniosek, że zainteresowana nie ma zamiaru stałego pobytu w DPS w R. Z tego względu za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej należy uznać Burmistrz Miasta N. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Miasta N., podkreślił, że M. K. w swoim podaniu o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej wprost stwierdziła, że wnosi o umieszczenie jej w DPS w R. Zatem w sposób jasny określiła, gdzie ma zamiar nadal przebywać. Pobytu na terenie Gminy P. nie traktuje jako przejściowego i obecnie gmina ta stanowi jej centrum życiowe. Zdaniem Burmistrza Miasta N. fakt posiadania przez M. K. mieszkania w N. powoduje jedynie, że nie można jej uznać za osobę bezdomną, ale nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawy. Z tych względów za organ właściwy do wydania decyzji o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej należy uznać Burmistrza Miasta P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Burmistrzem Miasta N., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M. K. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 - dalej jako "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na tej osoby terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że M. K. jest zameldowana na pobyt stały w lokalu mieszkalnym położonym w N. Nie ulega również wątpliwości, że do N. nie może powrócić, gdyż ze względu na swój stan zdrowia wymaga stałej opieki innych osób. Z uwagi na fakt, że M. K. jest osobą samotną i w N. nie miała zapewnionej z opieki ze strony najbliższej rodziny, wymieniona sama zdecydowała się na zamieszkanie w DPS "[...]" w R., gmina P. Od tego czasu centrum jej życiowych spraw przeniosło się do tej właśnie gminy. Tam bowiem, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazła niezbędną pomoc i opiekę medyczną.
Ponadto M. K. chciałaby nadal przebywać DPS w R., ale na innych niż dotychczas warunkach. Jej siostra z uwagi na zmianę swej sytuacji finansowej nie jest w stanie dalej ponosić pełnej odpłatności za pobyt M. K. we wskazanej placówce. Dlatego zainteresowana jednoznacznie zadeklarowała chęć skierowania jej do DPS w R. na zasadach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że po opuszczeniu N. aktywność życiowa M. K. skoncentrowana została w R., gminie P. Miejscowość ta stała się miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. K. jest Burmistrz Miasta P. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia