Uzasadnienie
Burmistrz Z. wnioskiem z dnia 31 maja 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Z. a Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. o skierowanie do Domu Samotnej Matki w K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A. M. podaniem z dnia 17 maja 2016 r. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o skierowanie jej do Domu Samotnej Matki w K., motywując to brakiem niezbędnych warunków do zamieszkania i wychowywania mającego się urodzić dziecka. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że A. M. jest zameldowana na pobyt stały w Z. W miejscowości tej mieszka ojciec zainteresowanej, który stanowi rodzinę zastępczą dla trójki jej dzieci. Obecnie, tj. od kwietnia 2016 r. wraz z konkubentem mieszkają w domu jego rodziców w D., gmina W. Jednakże rodzice konkubenta nie wyrażają zgody na dalsze zamieszkiwanie A. M. w ich domu.
A. M. wraz z konkubentem są osobami bezrobotnymi - zarejestrowanymi w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. filia W., bez prawa do zasiłku. Nie mają stałego źródła dochodu. MGOPS w W. przy piśmie z dnia 18 maja 2016 r. podanie A. M. przekazał zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., wskazując, że zainteresowana jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały jest Z. Z tych względów, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Z. Zdaniem Burmistrza Z. powyższe stanowisko jest niezasadne. A.M. nie jest wprawdzie zameldowana w miejscowości, w której od kwietnia 2016 r. zamieszkuje, tj. w domu rodzinnym ojca dziecka, jednakże z uzewnętrznionej przez nią woli wynika, że swoje plany życiowe wiąże z gminą W. i na terenie tej gminy znajduje się jej centrum życiowe tam bowiem korzysta z opieki zdrowotnej oraz zarejestrowana jest w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla gminy W. Ponadto po urodzeniu dziecka nadal zamierza pozostać na terenie gminy W. oraz tam ubiegać się o świadczenia przysługujące po urodzeniu dziecka. Powyższe okoliczności wskazują, że pomimo braku zameldowania, A. M. ma miejsce zamieszkania na terenie gminy W., tym samym brak jest podstaw do uznania jej za osobę bezdomną.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Kierownik MGOPS w W., działający z upoważnienia Burmistrza W., podniósł, że zainteresowana jest osobą bezdomną i wyjaśnił, że zarejestrowanie w PUP było konieczne do uzyskania prawa do świadczeń zdrowotnych, korzystania z opieki lekarskiej i założenia karty ciąży. Jednocześnie organ poinformował, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznano A. M. i jej konkubentowi zasiłek celowy na bieżące potrzeby rodziny w kwocie 350 zł, a w dniu 15 czerwca 2016 r. Ośrodek skierował A. M. do Domu Samotnej Matki w K. na okres od 17 czerwca do 16 sierpnia 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Z. a Burmistrzem W., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A.M. o skierowanie jej do domu samotnej matki.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 u.p.s. do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Ośrodkiem wsparcia może być, m.in. dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (art. 51 ust. 4 u.p.s.).
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia zatem wymagało czy wnioskodawczyni jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej.
Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na właściwość organów w innych sprawach. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu - co do zasady - decyduje więc obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenia z pomocy społecznej.
Wyjątek od powyższej reguły dotyczy między innymi osoby bezdomnej. Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Oznacza to, że podstawową przesłanką bezdomności jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. W myśl zaś art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego"), do którego odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Dla uznania danej osoby za bezdomną oprócz powyższego warunku niezbędne jest także, aby osoba ta nie była nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności albo by nie miała obiektywnych możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały.
W niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania A. M. za osobę bezdomną. Wymieniona zameldowana jest bowiem na pobyt stały w Z. Wprawdzie nie jest ona zainteresowana powrotem do tej miejscowości, ale nie oznacza to jeszcze, że rzeczywiście nie ma ona możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. Jej sytuacja nie odpowiada zatem żadnemu z dwóch przypadków przewidzianych w art. 6 pkt 8 u.p.s.
A. M. w dniu złożenia wniosku o skierowanie jej do domu samotnej matki mieszkała w W. w mieszkaniu należącym do rodziców jej konkubenta. Obecnie wymieniona nie może nadal tam przebywać, gdyż rodzice jej partnera nie wyrażają na to zgody. Chciałaby jednak nadal zamieszkiwać w W. W mieście tym zarejestrowała się w urzędzie pracy. Tutaj zamierza również ubiegać się o świadczenia przysługujące jej z tytułu urodzenia dziecka. Powyższe okoliczności wskazują, że aktywność życiowa A. M. od dłuższego czasu skoncentrowana została w W. Miejscowość ta stała się więc miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw. Pozwala to przyjąć, że miejscem zamieszkania A. M., w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c., jest W. Z tych względów uznać trzeba, że Burmistrz W. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. M. o skierowanie do domu samotnej matki.
W tym stanie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.