Postanowienie NSA z 21 marca 2023 r., I OW 119/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Wójta Gminy Łącko o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Łącko a Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ż. C. o przyznanie pomocy finansowej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Maciej Dybowski
sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka

Uzasadnienie

Kierownik OPS w Łącku, działający w imieniu Wójta Gminy Łącko, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ż. C. o przyznanie pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina Łącko nabyła w Wieliczce przy ul. [...] lokal mieszkalny o powierzchni 43.76 m2. Zakup mieszkania zrealizowano dzięki dotacji przyznanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach realizacji "Programu integracji społecznej i obywatelskiej Romów w Polsce na lata 2021 –2030". Mieszkanie to zostało przydzielone Ż. C. od 18 maja 2022 r. na okres jednego roku. Następnie Ż. C. wystąpiła do Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliczce o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

We wniosku ponadto podano, że Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wieliczce zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2022 r., na podstawie art. 65 K.p.a., przekazał do rozpatrzenia Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Łącku wywiad środowiskowy przeprowadzony z Ż. C. – zgodnie z kompetencjami. W uzasadnieniu powołano się na art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s."), ustalający właściwość miejscową według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślono, że w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustalono, że Ż. C. przebywa z rodziną w gminie Wieliczka, ul. [...] w lokalu z zasobów gminy Łącko. Zaś jej ostatni meldunek to [...] gm. Łącko. Podano, że sytuacja mieszkaniowa Ż. C. jest nieustabilizowana, a zamiar pobytu w danym miejscu nie jest równoważny z pragnieniem dożywotniego lub długoterminowego przebywania w danej miejscowości, natomiast może wyznaczać wolę strony do podejmowania działań takich, jak np. poszukiwanie pracy, czy rejestracja w PUP. Zaznaczono, że zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego jest umową czasową zawartą na 12 miesięcy. Tym samym Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wieliczce uznał, że trudno domniemywać, iż skoncentrowanie spraw życiowych Ż. C. ma miejsce na terenie gminy Wieliczka, gdzie przybywa w lokalu z zasobów gminy Łącko. W związku z tym uznano, że Wieliczka jest dla niej jedynie miejscem pobytu czasowego, zaś z okoliczności sprawy nie wynika, aby Wieliczkę uznawała za swoje miejsce zamieszkania – która to okoliczność wpływa na właściwość miejscową organu w sprawach pomocy społecznej.

Kierownik OPS w Łącku pismem z dnia 25 lipca 2022 r. zwrócił sprawę do rozstrzygnięcia MGOPS w Wieliczce, wskazując, że Ż. C. od momentu zamieszkania w przedmiotowym lokalu koncentruje swoją działalność życiową w Wieliczce: jej córka P. zapisana jest do Szkoły Podstawowej [...] nr [...] przy ul. [...] w Wieliczce, a pozostałe jej dzieci od 1 września 2022 r. też będą uczęszczać do tej szkoły. Podano także, iż Ż. C. zapisała się do Ośrodka Zdrowia w Wieliczce, w pobliżu miejsca, w którym zamieszkuje. Wskazano, że fakt własności mieszkania, czy też okresu, na jaki mieszkanie zostało udostępnione Ż. C. nie ma żadnego znaczenia dla faktu ustalenia jej obecnego miejsca zamieszkania.

MGOPS w Wieliczce pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. ponownie zwrócił sprawę do OPS w Łącku uznając, że nie jest organem uprawnionym do załatwienia niniejszej sprawy.

Kierownik OPS w Łącku podkreślił, że umowa najmu może być przedłużona na kolejny okres i nie można tylko z powodu najmu lokalu należącego do gminy Łącko i określenia najmu czasowego, na początku trwania umowy pozbawiać Ż. C. możliwości korzystania z pomocy organu znajdującego się w miejscu jej zamieszkania. Podniesiono ponadto, że nie można Ż. C. uznać za osobę bezdomną. Nie ma zatem podstaw, aby jej wniosek rozpoznawał organ wnioskujący o rozstrzygnięcie niniejszego sporu – jako gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Dyrektor MGOPS w Wieliczce, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, wskazał, że o zakupie nieruchomości przez Gminę Łącko na terenie Gminy Wieliczka, jak również o dokonanym przez wnioskodawcę przeniesieniu członków wspólnoty samorządowej Gminy Łącko na teren Gminy Wieliczka, organ dowiedział się w związku ze złożonym przez Ż. C. do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliczce wnioskiem o pomoc. Zaznaczono, że Gmina Łącko nie zawarła z Gminą Wieliczka wymaganego zapisami w/w Programu porozumienia, ani nawet nie poinformowała o tym, iż członek społeczności lokalnej Gminy Łącko otrzyma od tej gminy należący do jej zasobów przydział lokalu położonego na terenie Gminy Wieliczka. Podkreślono, że nastąpiło to z naruszeniem postanowień w/w Programu. Zdaniem organu należy przyjąć, że z lokali pochodzących z zasobu Gminy Łącko mogą korzystać mieszkańcy tej gminy, nie zaś mieszkańcy innych gmin. Wobec tego nie jest jasne, na jakiej podstawie prawnej Gmina Łącko miałaby wynajmować lokal wchodzący w skład jej zasobu nieruchomości mieszkańcom Gminy Wieliczka. Zaznaczono, że wnioskodawca z jednej strony świadczy rodzinie pomoc socjalną (i deklaruje świadczenie tej pomocy przez wiele lat), zaś z drugiej – wymaga świadczenia pomocy społecznej przez inną gminę. Wobec tego rodzina ma otrzymywać pomoc materialną z dwóch gmin jednocześnie.

Niezależnie od powyższego, Dyrektor MGOPS w Wieliczce wskazał, że Ż. C. nie miała wpływu na to, jak i gdzie położony lokal zostanie jej zaproponowany przez Wójta Gminy Łącko. Wskazano, że z treści wniosku o pomoc pieniężną złożonego przez Ż. C. nie wynika, iż zapisała ona dzieci do szkoły w Wieliczce. Z treści jej oświadczenia z dnia 22 czerwca 2022 r. wynika bowiem, że "czwórka najstarszych dzieci nie realizuje obowiązku szkolnego, dzieci na chwilę obecną zapisane są do szkoły w [...] gm. Łącko."

Wskazano, że okoliczność, iż Ż. C. zapisała dzieci do szkoły w Wieliczce oraz zapisała się do ośrodka zdrowia w pobliżu mieszkania komunalnego Gminy Łącko, nastąpiła po złożeniu wniosku o pomoc i zdaniem Dyrektora MGOPS w Wieliczce, nie świadczy o tym, że Wieliczka stała się jej miejscem zamieszkania. Podkreślono, że Ż. C. nie zapisała dzieci do szkoły w Wieliczce wskutek swobodnego wyboru, lecz z obowiązku szkolnego dzieci oraz w związku zakwaterowaniem dzieci w Wieliczce. Tak samo, jej zapisanie się do ośrodka zdrowia w Wieliczce wynikało z obowiązku przyjmowania przez nią leków na epilepsję i cukrzycę, zatem oczywistym jest, że kiedyś będzie musiała skorzystać z pomocy lekarskiej w miejscu najbliższym jej pobytu. A o miejscu jej pobytu zadecydowała Gmina Łącko. Uznano, że nie można zatem przyjąć, że zmieniła ona miejsce zamieszkania.

Zdaniem MGOPS w Wieliczce, dla ustalenia zamiaru pobytu Ż. C. w Wieliczce istotne jest jej stanowisko. A ona swój pobyt w Wieliczce traktuje jako pobyt czasowy i oświadcza to wprost. W dniu 22 czerwca 2022 r. wskazała bowiem, że "na terenie Wieliczki przebywam w lokalu należącym do ZGK w Łącku od 6.06.2022 r. Pobyt ma charakter czasowy do 17.05.2023 r." Zdaniem organu brak jest podstaw do kwestionowania tak wprost wypowiedzianego zamiaru – pobytu w Wieliczce wyłącznie na czas najmu.

Podkreślono, że zakwaterowanie mieszkańca Gminy Łącko w lokalu usytuowanym na terenie Gminy Wieliczka nie spowodowało zmiany miejsca pobytu tej osoby. Zmiana bowiem miejsca zamieszkania musiałaby skutkować utratą uprawnienia do lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Łącko. Tymczasem Gmina Łącko deklaruje, że Ż. C. może wynajmować należący do Gminy Łącko jeszcze wiele lat.

Stwierdzono, że w okolicznościach niniejszej sprawy miejscem zamieszkania Ż. C. jest obszar Gminy Łącko, zatem to organ obecnie świadczący jej pomoc w wynajmowaniu lokalu mieszkalnego powinien rozpatrzyć wniosek o udzielenie pomocy społecznej.

W piśmie z 19 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Łącko wyjaśnił, że pismem z dnia 16 listopada 2021 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z zapytaniem, czy Burmistrz dopuszcza możliwość zakupu lokalu ze środków programu, przez Gminę Łącko dla rodziny, która zgłasza chęć zamieszkania na terenie Wieliczki. W odpowiedzi z dnia 24 listopada 2021 r. Zarząd Budynków Komunalnych w Wieliczce poinformował, że nie znajduje przeciwwskazań dla realizacji przez Gminę Łącko działania polegającego na zakupie na terenie Gminy Wieliczka lokalu z rynku prywatnego w ramach Programu integracji społecznej i obywatelskiej Romów w Polsce na lata 2021 – 2030 (pisma te załączono i znajdują się w aktach sądowych). Wójt Gminy Łącko wyjaśnił również, że Ż. C. sama była inicjatorem zakupu mieszkania w Wieliczce i odbyła wstępne rozmowy z właścicielem lokalu. Jej partner pracuje w Krakowie. Przeniesienie Ż. C. do nowego mieszkania nie mogło odbyć się bez jej dobrej woli. W ocenie Wójta Gminy Łącko zamiar stałego przebywania przez Ż. C. w Wieliczce nie budzi żadnych wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Kierownik OPS w Łącku, działający w imieniu Wójta Gminy Łącko, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ż. C. o przyznanie pomocy finansowej.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast władny rozstrzygać o zasadności i prawidłowości oraz badania okoliczności przekazania Ż. C. przedmiotowego lokalu mieszkalnego, co podnoszono w odpowiedzi na wniosek.

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że z całą pewnością komunalny lokal mieszkalny nie jest przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu w/w przepisu, lokal taki zalicza się bowiem do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Wobec tego, skoro Ż. C. przebywa w takim lokalu, to nie można jej uznać za osobę bezdomną.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Ż. C. ostatnio była zameldowana na pobyt stały pod adresem [...], gmina Łącko. Obecnie nie jest nigdzie zameldowana, zaś od dnia 6 czerwca 2022 r. wraz z konkubentem i sześciorgiem dzieci mieszka w lokalu komunalnym przy ul. [...] – na terenie Wieliczki. Umowa najmu została zawarta do dnia 17 maja 2023 r.

Należy podkreślić, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe. Przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej Ż. C. złożyła do MGOPS w Wieliczce, a jako adres zamieszkania wskazała ul. [...] – czyli lokal w Wieliczce, który został jej przyznany w/w umową najmu. Ze złożonych wyjaśnień Wójta Gminy Łącko zawartych w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. wynika, że Ż. C. sama była inicjatorem zakupu mieszkania w Wieliczce i odbyła wstępne rozmowy z właścicielem lokalu, jej partner pracuje w Krakowie. Przeniesienie Ż. C. do nowego mieszkania nie mogło odbyć się bez jej dobrej woli. Logiczne jest, że w tej sytuacji, życiowe interesy Ż. C. skoncentrowały się w nowym miejscu zamieszkania w Wieliczce. Oczywiście, istotnym jest to, co podnosi w odpowiedzi na wniosek Dyrektor MGOPS w Wieliczce, że istotnym elementem "zamieszkania" jest wola strony co do przebywania w danej miejscowości. Jednakże, w okolicznościach przyznania komunalnego lokalu mieszkalnego, który to lokal przyznawany jest na wniosek, nie można mówić, aby strona takiego zamiaru i takiej woli nie miała. Sam bowiem fakt ubiegania się o przyznanie lokalu komunalnego oznacza, że strona godzi się z tym, że tam, gdzie lokal zostanie jej przyznany, tam będzie się koncentrować ośrodek jej aktywności życiowej. Nie można także uznać, że pobyt ten jest jedynie czasowy. Nie świadczy o tym zawarta na czas określony umowa najmu. Jest to bowiem bardzo specyficzna sytuacja, w której umowa taka może zostać przedłużona. Natomiast w niniejszej sprawie, mając na uwadze sytuację rodzinną i bytową Ż. C. i jej rodziny – gdzie ona sama nie pracuje i ma problemy ze zdrowiem, dorywczo pracuje jedynie konkubent, utrzymują się z zasiłków, na utrzymaniu mają sześcioro dzieci i poza przedmiotowym lokalem komunalnym nie mają gdzie mieszkać – można wysnuć uzasadnione przypuszczenie, że rodzina będzie ubiegała się o przedłużenie najmu przedmiotowego lokalu.

Wobec powyższego uznać należy, że mieszkając w przyznanym przez gminę lokalu mieszkalnym w Wieliczce, wszelką aktywność Ż. C. skupiła w Wieliczce. Jej pobyt w Wieliczce nie jest bowiem wynikiem splotu okoliczności od niej niezależnych i przez nią niezamierzonych. Nie można zatem przyjąć – co sugeruje się w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie niniejszego sporu – że zmiana miejsca zamieszkania Ż. C. nastąpiła niejako pod przymusem. Zgromadzone bowiem w aktach sprawy materiały wskazują, że opuszczenie Gminy Łącko nie zostało wymuszone okolicznościami niezależnymi od Ż. C. Tym samym przyjąć należy, że w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2022 r. Ż. C. określiła czas pobytu w Wieliczce jako czasowy zapewne właśnie z uwagi na okres, na jaki została zawarta umowa najmu lokalu w Wieliczce. Mając zaś na uwadze zasady doświadczenia życiowego oraz okoliczności niniejszej sprawy, trudnym do wyobrażenia jest, aby Ż. C. mając ewentualną możliwość przedłużenia umowy najmu przedmiotowego lokalu, nie chciała z takiej możliwości skorzystać.

Z powyższych względów należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Ż. C. o przyznanie pomocy finansowej jest w świetle art. 101 ust. 1 u,p.s organ jej miejsca zamieszkania, czyli Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.p.s., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.