Uzasadnienie
Prezydent Miasta K., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Ś., poprzez wskazanie Wojewody Ś. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H.K. i M.M. o ustalenie i przyznanie, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), odszkodowania za nieodpłatne przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujące okoliczności sprawy.
H.K. i M.M. wystąpili do Wojewody Ś. o ustalenie i przyznanie, na postawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, odszkodowania za nieodpłatne przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obr. [...]. Wskazana powyżej nieruchomość została przejęta na rzecz Państwa orzeczeniem Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 1963 r., wydanym w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r., uzupełnionym orzeczeniem Ministra Obrony Narodowej z [...] lutego 1964 r., dającym byłym właścicielom uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie, w przypadku gdy przejęte nieruchomości stanowiły własność osobistą, w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy.
Wnioskodawcy, wywodząc swoją legitymację z faktu, iż są spadkobiercami po M.M., współwłaścicielce przejętej nieruchomości, przedmiotowy wniosek skierowali do Wojewody Ś., jako organu ich zdaniem właściwego do jego rozpoznania, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2012 r., I OW 1/12. Z kolei Wojewoda Ś., kwestionując swoją właściwość rzeczową w przedmiotowej sprawie, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z [...] grudnia 2016 r. przekazał wniosek do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. Zdaniem Prezydenta Miasta K. ustawa z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nadal obowiązuje i w art. 19 ust. 2 jako organ właściwy rzeczowo, w kwestii odszkodowania, wskazuje prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Uregulowanie art. 19 ust. 2 w sposób wyraźny określa organ właściwy rzeczowo do prowadzenia postępowanie, w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości, a dopiero w kwestii sposobu prowadzenia tego postępowania odwołuje się do aktu regulującego zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości (w chwili obecnej jest to ustawa o gospodarce nieruchomościami), co jednak nie może mieć wpływu na właściwość rzeczową organu. Z uwagi na to, że wskazany w tym przepisie organ, tj. prezydium wojewódzkiej rady narodowej, nie istnieje obecnie w strukturze organów administracji publicznej, należy ustalić organ, który przejął jego kompetencje.
Przepis art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) stanowi, że określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli nie zostały w odrębnych ustawach przekazane organom samorządu terytorialnego lub innym organom, przeszły do właściwości wojewodów. Z uwagi na fakt, że do takiego przekazania kompetencji, w zakresie orzekania na podstawie art. 19 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie doszło, właściwym rzeczowo w tej sprawie stał się wojewoda. Ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej została uchylona przez ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił, że "Indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa." Z kolei ustawa z 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.). W myśl jej art. 3 ust. 1 pkt 6 "Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji."
W związku z powyższym, jeżeli obowiązująca nadal ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. przyznaje w art. 19 ust. 2 kompetencje do ustalania odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że obecnie właściwym do ustalania odszkodowania jest Wojewoda Ś., który przejął zadania prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Stanowisko takie zostało podzielone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2012 r., I OW 1/12, wydanym w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Prezydentem [...], w sprawie o analogicznym stanie prawnym i faktycznym. Także wnioskodawcy kierując powyższy wniosek do Wojewody Ś., jako organu ich zdaniem właściwego rzeczowo, opierali się na tym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Ś. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Podniósł, że z argumentami Prezydenta Miasta K. trudno się zgodzić, mając na uwadze liczne orzeczenia sądów administracyjnych, akceptujące pogląd, że organem właściwym do rozpatrywania tego typu wniosków w pierwszej instancji jest starosta (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29.05.2015 r., II SA/Kr 367/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11.05.2016 r., II SA/Gd 296/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28.12.2012 r., II SA/Kr 1359/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.12.2010 r. I OW 164/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.06.2009 r. I OW 41/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11.05.2016 r. II SA/Gd 109/16).
Przepis art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. mówiąc o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, które ustalać miało prezydium wojewódzkiej rady narodowej, odsyła wprost do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niej zaś w art. 14 ust. 1 zapisano, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Nie budzi wątpliwości, że przejęcie na podstawie kwestionowanej ustawy było formą wywłaszczenia. Stąd dowodzenie właściwości rzeczowej przez ustawę regulującą podstawowe zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości w ocenie Wojewody jest poprawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem.
Przedmiotem sporu jest to, który z organów jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "W przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art.
- właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania." W myśl zaś zdania pierwszego ustępu 2 art. 19 "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomość ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie zaś za ruchomość ustala minister według cen rynkowych." Przepis art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze normuje więc dwie kwestie: organ właściwy do ustalenia odszkodowania oraz tryb i zasady postępowania w tym przedmiocie.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że w odesłaniu, zawartym w art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., do odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, nie mieści się ustalanie organu właściwego w sprawie odszkodowania, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu. Ustęp 2 wskazuje bowiem organ właściwy. Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. nie została dotychczas uchylona, jest aktem nadal obowiązującym, a jedynie wskazane w powołanym przepisie prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej. Należy więc ustalić, kto przejął jego kompetencje. W tym celu nie jest jednak właściwe sięganie do rozwiązań zawartych w obecnej ustawie o gospodarce nieruchomościami, jako że art. 19 ust. 2 w kwestii organu właściwego nie odsyła do innych ustaw.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w powoływanym wyżej postanowieniu NSA z 30 marca 2012 r., I OW 1/12, zgodnie z którym z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) wynika, że do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie nie doszło (zob. tzw. ustawę "kompetencyjną" z 17 maja 1990 r. – Dz. U. Nr 34, poz. 198). Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił, że "Indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa." Przepis ten z pewnością nie określa szczegółowych kompetencji organów administracji rządowej. Z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie – Dz. U. Nr 99, poz. 631).
Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie (1 kwietnia 2009 r.) ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy "Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji."
Należało więc wobec powyższego podzielić stanowisko Prezydenta Miasta Kielce, że skoro obowiązująca nadal ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. przyznaje w art. 19 ust. 2 kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że obecnie właściwym organem do ustalenia odszkodowania jest Wojewoda Ś. – co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak na wstępie.