Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wnioskiem z 7 stycznia 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Starostą [...] - Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...], w przedmiocie wskazania organu właściwego do zwrotu kosztów utrzymania dziecka N. M., urodzonej [...] kwietnia 2003 r., umieszczonej w rodzinie zastępczej M. M. i S. H. zamieszkałych w [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z [...] października 2016 r. małoletnia N. M. została umieszczona w rodzinie zastępczej M. M. i S. H.. Matka małoletniej zmarła [...] stycznia 2006 r. Po śmierci matki naturalnej małoletnia zamieszkiwała wraz z ojcem u dziadków ojczystych w [...] ul. [...]. Ojciec małoletniej - M. M. wyprowadził się w 2009 r. do miejscowości W. ul. [...]. Nie miał on ograniczonej władzy rodzicielskiej ani też nie był jej pozbawiony. Przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej zamieszkiwał w [...] ul. [...] (zgodnie z jego oświadczeniem), dziecko N. M. posiadała natomiast zameldowanie w [...].
W ocenie Prezydenta Miasta [...] w związku z oświadczeniem ojca naturalnego uznać należy, iż miejscem zamieszkania M. M., a tym samym małoletniej, przed ustanowieniem rodziny zastępczej dla N. M. była miejscowość [...], powiat [...], gmina [...], zgodnie z art. 26 § 1 k.c.
Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie zostało podpisane porozumienie pomiędzy powiatami w sprawie zwrotu kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, gdyż w chwili umieszczenia małoletniej w rodzinie zastępczej nie można było nawiązać bezpośredniego kontaktu z ojcem naturalnym. Jednak w związku z oświadczeniem M. M. z 25 lipca 2019 r., zdaniem Prezydenta Miasta [...], powiatem właściwym do zwrotu kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej jest powiat [...], w oparciu o art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.).
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...] wskazał, że organem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka N. M., umieszczonej w rodzinie zastępczej, nie jest powiat [...] lecz Miasto [...].
Organ podał, że z okoliczności sprawy wynika, że do czasu umieszczenia małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska. Małoletnia do dnia śmierci matki była pod opieką matki i była oraz nadal jest zameldowana w [...]. Ojciec dziecka porzucił małoletnią i wyprowadził się do [...] (powiat [...]), gdzie obecnie zamieszkuje na postawie meldunku czasowego. Powyższe wynika z oświadczenia odebranego od M. M. 25 lipca 2019 r. Małoletnia od dnia śmierci matki do dnia umieszczenia jej w pieczy zastępczej pozostawała pod faktyczną opieką dziadków ojczystych, którzy zamieszkują w [...]. N. M. od chwili porzucenia jej przez ojca nie znajdowała się pod jego opieką. Sąd opiekuńczy w okresie od śmierci matki małoletniej - nie wydał postanowienia - w którym określiłby miejsce zamieszkania małoletniej.
W ocenie Starosty [...] w tak zakreślonym stanie faktycznym nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dlatego też, do ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, zastosowanie będzie miał art. 191 ust 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W konsekwencji skoro N. M. była ostatnio zameldowana w [...], to organem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej jest Miasto [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Starostą [...] jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do zwrotu kosztów utrzymania dziecka N. M., urodzonej [...] kwietnia 2003 r., umieszczonej w rodzinie zastępczej M. M. i S. H. zamieszkałych w [...].
Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Przepis art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;
- średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
- wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Wedle ust. 2 art. 191 ww. ustawy jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Stosownie do treści art. 191 ust. 3 ww. ustawy jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Z treści przytoczonej treści art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że w pierwszej kolejności wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2 tego unormowania, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest zatem od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu o kolejne przepisy art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem wyjaśnienia kiedy dokładnie miało miejsce umieszczenie go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, jak również jego miejsca zamieszkania przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia kiedy miało miejsce umieszczenie po raz pierwszy N. M. w pieczy zastępczej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego [...], Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2016 r., sygn. akt [...].
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Rozważenia wymaga zatem, czy zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają na dokonanie ustalenia w tym zakresie.
Zwrócić należy uwagę, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go. Odwołać należy się zatem do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym.
Stosownie do treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wedle § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Z akt sprawy wynika, że N. M. do dnia śmierci matki pozostawała pod jej opieką i była oraz nadal jest zameldowana w [...]. Po śmierci matki małoletnia zamieszkiwała wraz z ojcem M. M. u dziadków w [...], przy ul. [...]. Ojciec małoletniej wyprowadził się z [...] do miejscowości [....] ul. [...] (powiat [...]). Nie miał on ograniczonej władzy rodzicielskiej ani też nie był jej pozbawiony. Opiekę nad N. M. od chwili wyprowadzki jej przez ojca sprawowali dziadkowie mieszkający w [...]. Małoletnia była także u nich zameldowana. Sąd opiekuńczy, przed umieszczeniem N. M. w rodzinie zastępczej, nie wydał postanowienia, w którym określiłby jej miejsce zamieszkania.
Mając na uwadze ww. okoliczności, jak również treść powołanego powyżej przepisu art. 26 k.c. stwierdzić należy, że ostatnim miejscem zamieszkania N. M. przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej była miejscowość [...] ul. [...] (powiat [...]). Treść art. 26 k.c. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodzica, któremu władza rodzicielska przysługuje. W przedmiotowej sprawie bezspornie natomiast ustalono, że M. M., który posiadał pełną władzę rodzicielską, przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] października 2016 r., sygn. akt [...], zamieszkiwał w ww. miejscowości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, iż N. M. przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej faktycznie przebywała u dziadków w [...] i była u nich zameldowana nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Miejsce zamieszkania dziecka nie musi być tożsame z miejscem jego faktycznego pobytu (por. postanowienie NSA z 29 maja 2019 r., I OW 238/18). Kategorią służącą określeniu miejsca pobytu dziecka jest domicilium necessarium, czyli miejsce "przymusowego", koniecznego miejsca pobytu stałego dziecka, które jest zawsze pochodne od miejsca zamieszkania jego rodziców (por. J. Strzebińczyk (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 67; postanowienie NSA z 23 maja 2006 r., I OW 1/06). Sytuacja ta nie ulega zmianie w przypadku zameldowania dziecka u dziadków na pobyt stały, ponieważ odnosi się to tylko do miejsca faktycznego pobytu i nie narusza art. 26 k.c. oraz nie zmienia jego domicilium necessarium w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania rodzice dziecka (por. wyrok NSA z 8 listopada 1988 r., III SA 428/88). W odniesieniu do dziecka jest to w istocie pewna konstrukcja idealna i dziecko - na mocy decyzji rodziców - może faktycznie mieć miejsce pobytu w innym miejscu, np. u swoich dziadków (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 7 stycznia 1998 r., I SA/Kr 420/97).
W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie, możliwe jest określenie ostatniego miejsca zamieszkania N. M. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w rodzinie zastępczej, tj. iż za ostatnie miejsce zamieszkania uznać należy miejscowość [...] ul. [...] (powiat [...]), czyli miejsce zamieszkania jej ojca - który wówczas posiadał pełną władzę rodzicielską, stwierdzić należy, że dla ustalenia organu właściwego do zwrotu kosztów jej utrzymania zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wskazał, że właściwym w sprawie jest Starosta [...].