Postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., I OW 121/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 maja 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Miastem Stołecznym Warszawą a Powiatem Gorzowskim w przedmiocie ustalenia powiatu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego P.K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: oddalić wniosek.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rajewska przewodniczący
Sędzia NSA Irena Kamińska sprawozdawca
Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 31 maja 2016 r. Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Miastem Stołecznym Warszawą a Powiatem Gorzowskim w przedmiocie ustalenia powiatu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego P.K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W uzasadnieniu wskazało, że małoletni P.K. urodzony 19 listopada 2012 r. w miejscowości Choszczono, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 16 stycznia 2015 r. (III Nsm 33/15) został umieszczony w pieczy zastępczej. Orzeczeniem tym zostało uregulowane przebywanie P.K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w Warszawie, w której przebywał już faktycznie na wniosek matki – I.C. Z uwagi na niestabilną sytuację życiową, na którą składał się brak warunków mieszkaniowych i przebywanie w ośrodkach interwencyjnych, I.C. zmuszona była pozostawić swoje dziecko w pieczy zastępczej.

Wnioskodawca wskazał, że zebrane informacje wskazują, iż pobyt I.C. na terenie m.st. Warszawy miał charakter nietrwały i przejściowy. Przebywała ona w trakcie umieszczania małoletniego w pieczy zastępczej w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w Warszawie. Nie stworzyła ona trwałych warunków bytowych. Przed pobytem w Warszawie przebywała w Gorzowie Wielkopolskim. Wynajmowała w nim mieszkanie oraz, jako pełnoletnia wychowanka pieczy zastępczej, prowadziła proces usamodzielnienia – m.in. pobierała naukę w Zaocznym Liceum Ogólnokształcącym w Gorzowie Wielkopolskim. Z pisma sądowego z dnia 28 stycznia 2014 r. wynika, że nie miała stałego miejsca pobytu w Warszawie. Zdaniem wnioskodawcy adres do korespondencji wskazany w postępowaniu opiekuńczym był jedynie adresem grzecznościowym.

Po niespełna trzymiesięcznym pobycie małoletniego P.K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. zdecydował, że opiekę nad małoletnim obejmie jego ojciec W.K. zam. w miejscowości Choszczno. I.C. nie pozostała na terenie Warszawy.

Wnioskodawca podkreślił na tle art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 575) w zw. z art. 26 k.c., że miejscem zamieszkania P.K. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jego matki.

Wnioskodawca podniósł, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż I.C. koncentrowała w 2015 r. swoją działalność w Gorzowie Wielkopolskim, a następnie opuściła miejscowość i przyjechała do Warszawy zamieszkując ze swoim dzieckiem w ośrodku interwencji kryzysowej. Wskazał ponadto, że jej pobyt miał charakter krótkotrwały i nie podjęła czynności świadczących o woli pozostania w Warszawie na stałe.

Jak wskazał wnioskodawca, nie sposób ustalić miejsca zamieszkania osoby, która często zmienia miejsca pobytu. Nie wiadomo dlatego, czy miejscem zamieszkania I.C. był w 2016 r. Gorzów Wielkopolski. Wszelako w ocenie wnioskodawcy z pewnością jeszcze w 2015 r. koncentrowało się wiele jej spraw życiowych w Gorzowie Wielkopolskim. Odnotował on także, że I.C. wyjechała z Polski, zaś brak stałego miejsca jej zamieszkania w był jednym z powodów umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

Mając na uwadze wnioskodawca odwołał się do 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. P.K. zameldowany jest zaś na pobyt stały w miejscowości położonej na terenie Powiatu Gorzowskiego (gm. W.).

W odpowiedzi na wniosek Starosta Gorzowski reprezentujący Powiat Gorzowski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że I.C. wraz z synem od początku 2014 r. przebywała na terenie Miasta Gorzowa Wielkopolskiego (a nie na terenie Powiatu Gorzowskiego), gdzie wynajęła mieszkanie, kontynuowała naukę. Zakończyła ją 31 sierpnia 2014 r. Następnie przyjechała do Warszawy, gdzie – jak wynika z pisma Dyrektora Domu Dziecka nr 16 w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. – deklarowała, że chciałaby osiedlić się na stałe, podjąć pracę i ukończyć szkołę.

Starosta Gorzowski podniósł ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy w sprawie, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie, a następnie – jeżeli i ten organ uzna się za niewłaściwy – wystąpienia do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 4 p.p.s.a. Zdaniem Starosty Prezydent Miasta Warszawy nie wywiązał się z tego obowiązku i nie dokonał wszechstronnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, które to stanowiłyby podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Sąd. Z ustaleń wnioskodawcy wynika bowiem, że to w mieście Gorzów Wielkopolskim miała I.C. swoje miejsce zamieszkania. Zdaniem Starosty organ nie wskazał żadnych dowodów, które by potwierdzały prezentowane stanowisko, iż nie wiadomo, czy miejsce zamieszkania matki małoletniego było Miasta Gorzów Wielkopolski. Ponadto Starosta wskazał, że nieprawidłowo wnioskodawca odnosi miejsce zamieszkania do roku 2016, podczas gdy umieszczenie małoletniego w opiece nastąpiło przed styczniem 2015 r. i stosownie do treści przepisu art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej należy badać miejsce zamieszkania przez umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zatem zdaniem Starosty rozstrzygnięcia wymaga, czy Miasto Gorzów Wielkopolski jest powiatem właściwym w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez spór należy więc rozumieć taką sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostających w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.

Warunkiem rozpatrzenia sporu o właściwość jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych.

Ustalenie stanu faktycznego należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 27 kwietnia 2007 r., II OW 10/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 30; z 20 października 2015 r., I OW 82/15).

Dostateczność wyjaśnienia stanu oceniać należy przez pryzmat norm będących źródłem sporu o właściwość między organami. W niniejszej sprawie kluczowy jest art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wskazuje on w ust. 1, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi:

1. wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;
2. średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
3. wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.

Ustęp drugi stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Wreszcie ustęp 3 określa, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

W myśl art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Art. 26 § 1 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Art. 26 § 2 k.c. wskazuje, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności konieczne było dokładne wyjaśnienie miejsca zamieszkania I.C. przed umieszczeniem jej syna – P.K. – po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 16 stycznia 2015 r. (III Nsm 33/15). Dopiero, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego tą drogą, właściwy do ponoszenia wydatków staje się powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały.

Rację ma Starosta Powiatu Gorzowskiego, że w niniejszej sprawie wnioskodawca – choć podjął próbę – to nie dochował obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wszczęciem sporu o właściwość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ustalenia podane we wniosku dotyczą bowiem głównie roku 2015, gdy tymczasem relewantny dla sprawy jest okres poprzedzający wydanie wskazanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego, tj. przed dniem 16 stycznia 2015 r. Starosta wskazuje, że I.C. wraz z synem od początku 2014 r. przebywała na terenie Miasta Gorzowa Wielkopolskiego. Ustalenia w tym zakresie muszą zostać jednak pogłębione. Ponadto, jeżeli potwierdziłyby, że przed dniem 16 stycznia 2015 r. miejscem zamieszkania I.C. – tj. takim, w którym koncentrowała swoje centrum życiowe z zamiarem stałego pobytu – było miasto Gorzów Wielkopolski, to wówczas to miasto, a nie Powiat Gorzowski, powinno być brane pod uwagę jako właściwe w sprawie. Powiat ostatniego miejsca zamieszkania małoletniego, tj. Powiat Gorzowski, będzie dopiero wówczas mógł zostać wskazany jako właściwy na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli w dokładnie ustalonym stanie faktycznym sprawy nie będzie możliwości wskazania powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Na chwilę wydania niniejszego postanowienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest pewny brak możliwości wskazania powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed 16 stycznia 2015 r. na podstawie art. 191 ust. 1 wskazanej ustawy, gdyż wnioskodawca nie podjął dostatecznych starań, aby zweryfikować, czy powiatem właściwym nie będzie Miasto Gorzów Wielkopolski. Bez uprzedniego ustalenia tej kwestii, wskazanie przez Sąd organu właściwego nie było możliwe, wobec czego wniosek Miasta Stołecznego Warszawy na chwilę obecną jako przedwczesny podlegał oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 i art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a..