Uzasadnienie
W dniu 31 maja 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął, przekazany wg właściwości przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], wniosek Burmistrza H. z dnia 16 kwietnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową.
W uzasadnienia wniosku Burmistrz H. podał, że w dniu 28 marca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. wpłynęło pismo Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 18 marca 2013 r. o nr [...] wraz z kompletem dokumentów. Dotyczyły one sprawy skierowania J. B. (zam. w Z., przy ul. H. [...]) do domu pomocy społecznej.
Burmistrz H. wskazał, że z przekazanych dokumentów wynika, że J. B. od kilku lat nie jest mieszkańcem gminy H. Wprawdzie wyżej wymieniony jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości J., przy ul. S. ([...] H.), niemniej jednak w 2003 r. opuścił miejscowość J. i przebywał w M. Następnie z powodu konfliktu rodzinnego opuścił M., lecz nie skorzystał z powrotu do domu rodzinnego. Od 2011 r. mieszka w Z. w wynajmowanym pokoju, gdzie posiada meldunek czasowy.
W dalszej części wniosku organ wskazał, że J. B. nie chce wrócić do gminy H. z uwagi na złe warunki mieszkaniowe, mimo, iż w ocenie organu, są to warunki lepsze od warunków mieszkaniowych klientów Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. W końcowej części wniosku Burmistrz H. powołując się na treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) stwierdził, że z uwagi na przytoczone okoliczności właściwe w sprawie jest Miejskie Centrum Pomocy Rodzinie w Z. W dalszej konsekwencji Burmistrz H. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu o właściwość w opisanym powyżej przedmiocie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. wniósł o umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wystąpił o wyznaczenie Burmistrza H. jako organu właściwego do załatwienia wniosku J. B. Uzasadniając tak zajęte stanowisko w sporze, Prezydent Miasta Z. podkreślił, że J. B. posiada stały meldunek w miejscowości J., gmina H., a od września 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. posiadał meldunek czasowy w Z. przy ulicy H. [...], pod którym to adresem wynajmował pokój.
Zdaniem Prezydenta, pomimo czasowego zamieszkania w Z., to z miejscowością J., J. B. wiąże sprawy życiowe, ponieważ to w tej miejscowości przebywa jego rodzina, tam posiada dom oraz grunty rolne o powierzchni 0,9 ha, a warunki mieszkalne w domu rodzinnym są dobre.
Jednocześnie Prezydent Z. zwrócił uwagę, że pobyt J. B. w Z. miał także charakter przejściowy (czasowy), a wyżej wymieniony nie zamieszkuje na terenie miasta od 7 marca 2013 r. W tym zakresie Prezydent wyjaśnił, że zameldowanie na pobyt czasowy wygasło 30 czerwca 2013 r., a J. B. od 7 marca 2013 r. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w S., gmina Ł., powiat [...], województwo [...]. Tam też J. B. posiada meldunek czasowy do 31 października 2013 r.
Ta ostatnia z kolei okoliczność, w ocenie Prezydenta Miasta Z., świadczy o tym, że Prezydent nie może być organem właściwym w sprawie wszczętej wnioskiem J. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Sam zaś fakt, że wyżej wymieniony złożył wniosek przed datą opuszczenia Z. nie może uzasadniać, iż organem właściwym jest Prezydent Miasta Z. Aktualne bowiem miejsce zamieszkania składającego wniosek o skierowane do domu pomocy społecznej znajduje się na obszarze gminy Ł., pow. [...], województwo [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ustawy).
Przedmiotowy spór o właściwość powstał w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem J. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że J. B. jest zameldowany na pobyt stały w J. przy ul. S. [...], gmina H. Od września 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. J. B. był zameldowany na pobyt czasowy w Z. przy ul. H. [...]. Wynajmował tam pokój. Od 7 marca 2013 r. J. B. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w S. – gmina Ł. J. B. został również zameldowany we wskazanym Domu Pomocy Społecznej na pobyt czasowy do dnia 31 października 2013 r.
Problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do tych regulacji właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Przepis art. 101 ust. 3 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Nie dotyczy to jednak spraw – jak w tym przypadku – związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej osoby, która nie jest osobą bezdomną, właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera jednak definicji "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do wyjaśnienia tego pojęcia zawartego w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Z regulacji tej wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej z nich zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. J. B. przebywa obecnie w Domu Pomocy Społecznej w S. i ma zamiar przebywać tam nadal, co potwierdza choćby treść jego wniosku z dnia 14 lutego 2013 r., w którym wystąpił o dofinansowanie swojego pobytu w Domu Opieki Społecznej w S. (k. 13 i k. 13 verte akt administracyjnych). Tam też koncentrują się jego sprawy życiowe. W orzecznictwie akcentuje się m.in., że o ześrodkowaniu ważnych spraw życiowych może świadczyć fakt korzystania z opieki zdrowotnej i leczenie specjalistyczne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 156/10, publ. j.w.). J. B. zdecydował się na zamieszkiwanie w domu pomocy społecznej, bo z uwagi na wiek i stan zdrowia nie może zamieszkiwać w miejscu stałego zameldowania, jak również nie może kontynuować pobytu w Z. Wymaga stałej opieki. Okoliczności sprawy pozwalają na sformułowanie wniosku, że w domu pomocy społecznej będzie przebywać do końca życia. Pomoc tego rodzaju jest zgodna z celem i charakterem tego Domu Pomocy Społecznej. Ponadto, wnioskowanie przez niego skierowania do tego Domu Pomocy Społecznej w S. wskazuje na zamiar dalszego pobytu w tym miejscu przez czas nieokreślony, a więc na zamiar stałego pobytu. Dom Pomocy Społecznej "[...]" jest położony na terenie gminy Ł., dlatego za miejsce zamieszkania J. B. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 kc należy uznać gminę Ł., co wyklucza właściwość Burmistrza H. oraz Prezydenta Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku J. B. o wydanie decyzji kierującej go do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.