Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 czerwca 2015 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kętach, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy Kęty, zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Jasienica w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka W. W. w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Gminy Kęty wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem wnioskodawcy bezspornym jest, że A. W. wraz z synem W. W. od 1 września 2014 r. zamieszkiwała w M. [...]. Dziecko zostało zabrane z miejsca zamieszkania, tj. M. [...], w wyniku interwencji 8 kwietnia 2015 r. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jednoznacznie określa, że gminą właściwą do partycypowania w wydatkach z tytułu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Wspomniana ustawa nie uzależnia właściwości miejscowej od odczuć strony i jej planów odnośnie zamieszkania w przyszłości, decydującym jest fakt pobytu dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Tym samym argument podniesiony przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jasienicy, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Jasienica, w piśmie z 18 maja 2015 r., że A. W. wiąże swoją przyszłość z Gminą Kęty, bowiem "jej sprawy skoncentrowane są w dalszym ciągu na terenie Gminy Kęty, z którą wiąże swoją przyszłość i deklaruje dalsze zamieszkiwanie", jest w tym przypadku bezzasadny.
Sąd Okręgowy w Bielsku Białej Wydział I Cywilny uznając, że dziecko wraz z matką przebywa na terenie Powiatu Bielskiego postanowieniem z 10 kwietnia 2015 r., I RC 309/15, wydał stosowne rozstrzygnięcia, co do pobytu małoletniego W. W. w pieczy zastępczej. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Bielsku Białej, uznając swoją właściwość miejscową w powołanej sprawie, na tej podstawie wydało decyzję o umieszczeniu małoletniego W. W. w rodzinie zastępczej prowadzonej przez A. i J. P. (zamieszkałych na terenie powiatu bielskiego). Jednocześnie PCPR w Bielsku Białej pismem z 21 kwietnia 2015 r. przesłał informację o ponoszeniu częściowej odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Jasienicy.
W odpowiedzi Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jasienicy 18 maja 2015 r. przesłał zawiadomienie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kętach o przekazaniu sprawy w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka W. W. w rodzinie zastępczej.
Zdaniem wnioskodawcy udowodniono bezspornie, że w niniejszej spawie właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt W. W. w pieczy zastępczej jest Powiat Bielski (czego powiat nie kwestionuje) – Gmina Jasienica/Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jasienicy. Biorąc pod uwagę powyższe, Burmistrz Gminy Kęty wniósł o wskazanie Wójta Gminy Jasienica jako organu właściwego w sprawie i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów procesu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jasienicy wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy Kęty jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że 18 maja 2015 r. przekazano przedmiotową sprawę Burmistrzowi Kęt i podkreślono, że prowadzone w sprawie postępowanie potwierdziło, że miejscowość M. stanowi jedynie miejsce pobytu małoletniego. W myśl przepisów ustawy Kodeks Cywilny: "miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władza rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy".
Zdaniem Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jasienicy w rozpatrywanej sprawie poza wątpliwością pozostaje fakt, że miejscem zamieszkania małoletniego W. W. jest miejsce zamieszkania jego matki, u której dziecko stale przebywało do czasu objęcia go piecza zastępczą. Natomiast ustalenie miejsca zamieszkania A. W. wymaga szerszej analizy, aniżeli tej której dokonał Burmistrz Kęt we wniosku z 8 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 25 k.c. "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa w zamiarem stałego pobytu". Nie kwestionując faktu przebywania A. W. na terenie Gminy Jasienica – w M. od września 2014 r., wskazać wypada, że miejscowość ta nie stanowiła jej miejsca zamieszkania, bowiem od samego początku deklarowała ona chęć powrotu do Gminy Kety, gdzie nadal koncentrowała swoje sprawy życiowe. Tam złożyła wniosek o lokal socjalny, tam w rodzinie zastępczej pozostawała trójka jej starszych dzieci.
Poczynając od września 2014 r. aż do marca 2015 r. A. W. deklarowała, że jej miejscem zamieszkania są Kęty, gdzie ma miejsce ostatniego zameldowania. Ponadto, zdaniem organu Burmistrz Gminy Kęty całkowicie pominął fakt, że każda pomoc finansowa udzielana była A. W. przez Gminę Kęty. Wywiady środowiskowe przeprowadzane przez pracowników GOPS w Jasienicy przesyłane były do GOPS w Kętach, który w oparciu o nie wydawał stosowne decyzje. Z tych względów przywołać należy stanowisko NSA z 13 października 2010 r., I OW 116/10, w którym wskazano, że "o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Podnajmowanie pokoju z dostępem do kuchni i łazienki oraz deklarowana intencja stałego związania się z miastem poprzez ubieganie się o przyznanie lokalu mieszkalnego z jego zasobów, stanowi podstawę przyjęcia, iż osoba przebywa w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Oświadczenie strony jest dla tego ustalenia wystarczające, a kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie ma dla niego większego znaczenia".
Odnosząc się do stanu faktycznego w niniejszej sprawie podkreślić należy, że A. W. nigdy nie deklarowała chęci stałego związania się z Gminą Jasienica, przeciwnie to w Gminie Kęty złożyła wniosek o przyznanie jej lokalu socjalnego. Taką samą ocenę w zakresie miejsca zamieszkania A. W. miał do tej pory GOPS w Kętach, który na zasadzie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznawał jej systematycznie pomoc. W konsekwencji zdaniem organu stwierdzić należy, że M., w Gminie Jasienica, nie stanowiło miejsca zamieszkania dla A. W. i tym samym jej syna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można więc stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., I OW 48/06, LEX nr 321535, z 5 grudnia 2008 r. sygn. I OW 142/08 LEX 565694).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Kęty a Wójtem Gminy Jasienica, albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka W. W. w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.
Zagadnienia związane z pieczą zastępczą reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej. Zgodnie z tą ustawą piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 wspomnianej ustawy.
Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego.
Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12 LEX 1122898 LEX 1122898, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13).
Przepisów ust. 1-5 art. 191 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z ust. 12 art. 191 ustawy wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, a zatem m.in. dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego (...), ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1 – 4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy.
Wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 126/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że W. W. został umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Bielsku Białej Wydział I Cywilny z 10 kwietnia 2015 r., I RC 309/15. Miejscem jego zamieszkania przed umieszczeniem w pierwszej formie pieczy zastępczej była Gmina Jasienica – M. [...], Powiat Bielski. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 12, art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka W. W. w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, jest Wójt Gminy Jasienica.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.