Uzasadnienie
Pismem z 26 kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Przecławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 2 lutego 2017 r. S. W. zwróciła się do MGOPS w Myślenicach o umieszczenie w domu pomocy z uwagi na to, iż wymaga całodobowej opieki. Podniosła, że od sierpnia 2016 r. przebywa w Rodzinnym Domu Seniora w K. [...], 39-320 Przecław, który jest niepublicznym DPS. Ze względów finansowych nie jest w stanie dalej tam przebywać.
Wobec ustaleń poczynionych przez wnioskodawcę, zawiadomieniem z 3 kwietnia 2017 r. przesłano podanie S. W. wraz całością zebranego materiału dowodowego do MOPS w Przecławiu jako organu właściwego. Wnioskodawca ustalił, że S. W. nie zamieszkuje na terenie Gminy Myślenice, nie jest też osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Tym samym właściwym w nininiejszej sprawie jest Burmistrz Przecławia - MOPS w Przecławiu bo tam zamieszkuje strona. Dnia 18 kwietnia 2017 r. do MGOPS w Myślenicach wpłynęło zawiadomienie od Burmistrza Przecławia wraz z dokumentacją o ponownym przekazaniu sprawy wnioskodawcy i dodatkowo odebranymi oświadczeniami od S. W. zam. w Rodzinnym Domu Seniora w K. i syna R. W. - pobyt Mielec ul. W. [...]. Z zebranej dokumentacji, zdaniem uczestnika wynika, że miejscem zamieszkania S. W. jest gmina Myślenice.
Wnioskodawca wskazał, że po wyprowadzeniu się spod adresu stałego zameldowania S. W. zamieszkiwała w różnych miejscach, a adresy zameldowania często nie pokrywały się z miejscem pobytu. Przeważnie miejsce jej zamieszkania było związane z miejscem zamieszkania syna P..
Wnioskodawca dokładnie zbadał status prawny budynku w P. [...], w którym jak oświadczyła S. W. ma wolę zamieszkiwać. Wnioskodawczyni nie ma praw do tego budynku. Stanowi on własność jej córki G. P. oraz jej męża. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, nie sposób uznać, że miejscem zamieszkania S. W. jest budynek pod adresem P. [...] w Gminie Myślenice. Jak wynika z materiału dowodowego, do budynku tego S. W. nie ma żadnych praw, a właściciele nie godzą się, żeby tam zamieszkiwała. Tym samym oświadczenia S. W. czy jej syna, z których wynika, że strona chciałaby aby tam koncentrowało się jej życie są bez znaczenia dla oceny miejsca zamieszkania strony. Fakty są takie, że nie ma ona możliwości tam zamieszkać. W rzeczywistości życie S. W. skoncentrowane jest w Gminie Przecław, w miejscowości Kiełków, gdzie obecnie zamieszkuje w niepublicznym DPS.
Tym samym właściwym w nin. sprawie jest Burmistrz Przecławia z uwagi na to, że wnioskodawczym zamieszkuje na terenie tej Gminy. Wnioskodawca wskazał także, że strona nie jest również osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej gdyż niepubliczny DPS w którym zamieszkuje ewidentnie spełnia przesłanki lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Przecławia wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek stwierdził, że gminą miejsca zamieszkania S. W. jest niewątpliwie gmina Myślenice. Potwierdza to zarówno sama wnioskodawczyni w treści wniosku z 2 lutego 2017 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej skierowanego do MGOPS w Myślenicach, jak również ocena sytuacji strony sformułowana w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 16 marca 2017 r. oraz jej oświadczenia z 10 marca 2017 r. i 12 kwietnia 2017 r. Ponadto, fakt ten znajduje odzwierciedlenie również w oświadczeniu syna R. W. z dnia 11 kwietnia 2017 r. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni, biorąc pod uwagę zapisy art. 25 K.c., jest miejscowość P. [...], zlokalizowana na terenie gminy Myślenice.
Natomiast brak możliwości powrotu "do własnego domu" (jak określa S. W.) z czasowego i wymuszonego sytuacją losową pobytu w "Rodzinnym Domu Seniora" w K. [...] (gmina Przecław), podyktowana jest jedynie brakiem dobrej woli córki G. P., która nie chce przyjąć na powrót matki do domu, który wspólnie od pewnego czasu zamieszkują. Córka S. W., poprzez swe obecne zachowanie wykazuje znamiona rażącej niewdzięczności wobec matki. Zdaniem Burmistrza Przecławia, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji ewidentnie wynika, że zamiarem stałego pobytu Pani S. W. jest budynek mieszkalny w miejscowości P. [...], gmina Myślenice. W "Rodzinnym Domu Seniora" w K. znalazła się z przyczyn od siebie obiektywnie niezależnych, tj. z powodu zwiększonego natężenia usług opiekuńczych, których nie był w stanie zapewnić jej syn P. W., u którego przebywała czasowo w wynajmowanym przez niego mieszkaniu w Mielcu (gmina Mielec).
Według deklaracji, zawartej w oświadczeniu z 11 kwietnia 2017 r., jego stałym miejscem zamieszkania jest inny kraj tj. Włochy. Z uwagi na konieczność pracy zarobkowej i stałego zamieszkiwania poza granicami kraju nie był w stanie sprostać wymogom opieki nad matką. Pobyt S. W. u syna w Mielcu spowodowany był koniecznością czasowego wyjazdu córki G. P. poza granice Polski i braku możliwości jej samodzielnego egzystowania w domu w miejscowości P. [...]. Po powrocie córki do kraju S. W. miała wrócić do swojego, jak zostało przez nią określone we wniosku, domu zlokalizowanego w miejscowości P. [...] i kontynuować wspólne zamieszkiwanie wraz z córką G.. Wynika to również z przywołanego oświadczenia Pana P. W. z 11 kwietnia 2017 r. Jednak po powrocie z zagranicy G. P. nie wyraziła zgody na powrót matki do domu w miejscowości P. [...] i odmówiła w tym zakresie pomocy. Stanowiło to więc obiektywną barierę powrotu zainteresowanej do domu w miejscowości P. [...], w którym w ostatnich latach ześrodkowana była jej aktywność życiowa i w którym przebywała z zamiarem stałego pobytu, o czym przesądzają przywołane oświadczenia.
Zamiar stałego pobytu oraz fakt przebywania, zgodnie z art. 25 K.c., są przesłankami pozwalającymi ustalić miejsce zamieszkania. W założeniach pobyt Pani S. W. w "Rodzinnym Domu Seniora" w K. miał więc trwać do czasu wyjaśnienia spornych kwestii dalszego sprawowania opieki córki nad matką.
Efektem złego stanu zdrowia oraz bariery kontynuowania wspólnego zamieszkania z córką był więc pobyt w "Rodzinnym Domu Seniora" w K. i w konsekwencji wniosek S. W. do MGOPS Myślenice o umieszczenie w domu pomocy społecznej jak najbliżej miejsca zamieszkania (zgodnie z oświadczeniem z 10 marca 2017 r. S. W. wyraziła wolę pobytu jak najbliżej Myślenic, gdyż tam ma najbliższą rodzinę). Za skierowaniem do DPS jak najbliżej gminy Myślenice lub w jej obrębie przemawia również stan prawny, gdyż zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej.
Ponadto z relacji właścicielki "Rodzinnego Domu Seniora" w K. B. M., zapisanej do protokołu 17 maja 2017 r., wynika że na obecną chwilę S. W. nie jest już formalnie pensjonariuszem jej placówki. Pozostaje w niej jedynie ze względu na brak zainteresowania jej losem ze strony najbliższej rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl zaś art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa wyżej, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej W przypadku zaś regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa (art. 59 ust. 2 u.p.s.).
Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu w domu pomocy społecznej odbywa się trzyetapowo. Pierwszy jego etap prowadzony jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania dla wnioskodawcy i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej. Kolejny etap postępowania toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce. Trzeci wreszcie etap obejmuje "przyjęcie" osoby do domu pomocy społecznej, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej realizowanej przez dyrektora domu pomocy społecznej.
W niniejszej sprawie S. W. we wniosku z 2 lutego 2017 r. zwróciła się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z kolei w piśmie z 14 marca 2017 r. wniosła o skierowanie do domu pomocy społecznej, zaś w piśmie z 20 kwietnia 2017 r. ponownie użyła zwrotu o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze, że postępowanie dotyczące pobytu w domu pomocy społecznej odbywa się trzyetapowo, uznać należy, że S. W. wniosła o skierowanie do domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji zastosowanie będzie miał powołany wyżej art. 59 ust. 1 u.p.s.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2017 r. poz. 459 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej.
O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodzi w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy są K. (gmina Przecław). W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Rodzinnym Domu Seniora, wnioskodawczyni fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Bez znaczenia pozostają oświadczenia S. W. oraz jej syna, z których wynika że strona chciałaby żeby w Myślenicach koncentrowało się jej życie dla oceny miejsca zamieszkania strony. S. W. nie zamieszkuje na terenie Gminy Myślenice. Budynek pod adresem P. [...] stanowi własność córki wnioskodawczyni i męża tej córki, którzy nie wyrażają zgody na jej zamieszkiwanie wspólnie z nimi. W sprawie nie miała także żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16).
Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania S. W. są K. Przy określeniu organu właściwego do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie trzeba w tej sytuacji odwołać się do art. 101 ust. 1 u.p.s. W omawianym przypadku organem właściwym będzie zatem burmistrz gminy, na obszarze której położony jest Rodzinny Dom Seniora w K. czyli Burmistrz Przecławia.
Mając wszystko to na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.