Uzasadnienie
Pismem z 7 maja 2014 r. Burmistrz Miasta O. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą O. a Gminą C. w sprawie świadczeń dla M. B. w postaci skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podano, że M. B. jest byłym mieszkańcem gminy O. Po rozwodzie został eksmitowany z mieszkania przy ul. [...] w O., gdzie był zameldowany na pobyt stały (wymeldowany decyzją administracyjną [...] lutego 2000 r.). Od lutego 2005 r. przebywał w Domu dla Bezdomnych Mężczyzn "Caritas'' w B., natomiast od października 2006 r. w Schronisku dla Bezdomnych w P. W tym okresie właściwą miejscowo była gmina O. Następnie M. B. złożył wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej i po jego pozytywnym rozpatrzeniu 30 stycznia 2012 r. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej [...] w C. przy ulicy [...]. 11 czerwca 2012 r., na własną prośbę, opuścił Dom Pomocy Społecznej w C. i zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o ponowne skierowanie go do schroniska. W następstwie realizacji tego wniosku M. B. otrzymał decyzję kierującą do Domu dla Bezdomnych [...] w D., ul. [...], gdzie przebywa do chwili obecnej.
Burmistrz Miasta O. stwierdził, że opuszczając na własne żądanie Dom Pomocy Społecznej M. B. powrócił do statusu osoby bezdomnej. Ponadto podał, że w ostatnim czasie stan zdrowia M. B. pogorszył się, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, kontakt werbalny z nim jest bardzo utrudniony. Wymaga skierowania do domu pomocy społecznej i wyraża na to zgodę.
Burmistrz Miasta O. zwrócił uwagę, że M. B. jako ostatnie miejsce zameldowania podaje gminę O. Natomiast w toku postępowania Urząd Miejski w O. przekazał informację, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały nie jest gmina O., a gmina C. (adres DPS [...] w C., ul. [...]), gdzie w okresie od 30 stycznia 2012 r. do 11 czerwca 2012 r. M. B. był zameldowany na pobyt stały. Powyższe oznacza, że to gmina C. stała się dla M. B. gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Burmistrz Miasta O. poinformował nadto, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. wypłaca świadczenia i opłaca pobyt M. B. w Domu dla Bezdomnych, jednak po uzyskaniu informacji o zameldowaniu w C. przekazał sprawę do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Gmina C., w imieniu której działa Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, odesłała dokumentację, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. W związku z powyższym Burmistrz Miasta O. wniósł o jednoznaczne rozstrzygnięcie, która gmina jest właściwa miejscowo w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. wskazał, że M. B. przebywał na terenie Gminy C. jedynie trzy miesiące, w okresie od 2 marca do 20 czerwca 2012 r., zatem w ocenie organu nie można przyjąć, że wypełniona została konieczna dla ustalenia miejsca zamieszkania przesłanka zamiaru "stałego pobytu".
Podał, że obecnie, od dwóch lat, M. B. przebywa w Domu dla Bezdomnych w D., gdzie pobyt jest opłacany z przyznanego i wypłacanego przez Gminę O. zasiłku stałego, co oznacza że Gmina O. uznała się za właściwą w tym zakresie.
Jednocześnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga, czy M. B. jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, skoro dwa lata temu, z własnej woli, po opuszczeniu Domu Pomocy Społecznej, osiedlił się na terenie D. i przebywa w prowadzonej tam placówce. W związku z powyższym, zdaniem organu, należy przyjąć, że spełnione zostały przesłanki konieczne do uznania, że M. B. posiada miejsce zamieszkania na terenie D. Zgodnie z zamieszczonym na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zestawieniem, Dom dla Bezdomnych [...] w D. został sklasyfikowany jako hostel/dom dla bezdomnych, oferujący m.in. stałe zamieszkanie.
Z uwagi na powyższe Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. stwierdził, że ustalając organ właściwy do skierowania M. B. do domu pomocy społecznej, należy ustalić miejsce zamieszkania, którym jak wykazano nie jest gmina C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy O. domagał się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia organami jednostek samorządu terytorialnego, tj. pomiędzy Burmistrzem Gminy O. a Prezydentem Miasta C. Brak zatem było podstaw do wezwania do udziału w sprawie Gminy D. Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, to wówczas wniosek o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy podlegałby oddaleniu.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła.
Przechodząc do rozpoznania przedmiotowego wniosku, zasadnym jest przypomnienie, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 20, w zakresie ustalania właściwości rzeczowej, odsyła do przepisów ustaw materialnych, natomiast w art. 21 reguluje kwestie właściwości miejscowej. Pomimo wyczerpującej regulacji w tym ostatnim przepisie zasad ustalania właściwości miejscowej, unormowania takie w określonych kategoriach spraw zawierają także ustawy materialne.
Przepisem określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono podstawową w tym względzie zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.
Definicja pojęcia "osoba bezdomna" na użytek przywołanej ustawy została zawarta w jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej pochodził od osoby, która w czasie jego składania nie posiadała stałego zameldowania. Rozważyć zatem należało, czy miejsce pobytu tej osoby było lokalem mieszkalnym w rozumieniu wskazanych przez ustawodawcę przepisów. Negatywna odpowiedź na to pytanie skutkowałaby koniecznością zakwalifikowania wnioskodawcy jako osoby bezdomnej, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią.
W rozpatrywanej sprawie ubiegający się o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywa w Domu dla Bezdomnych [...].
W art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mowa jest o prawie osoby i rodziny do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. W ust. 2 powołanego artykułu wskazano, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych.
Określone w tym artykule świadczenia, jak podnoszone jest w doktrynie, odnoszą się do absolutnego minimum ludzkiego bytowania. Pomoc w tym zakresie jest związana z podstawowymi potrzebami człowieka, świadczona jest na elementarnym poziomie, wymaga szybkiej, wręcz spontanicznej reakcji i maksymalnego odformalizowania (zob.: I. Sierpowska, Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., ABC 2007).
A zatem, miejsce w schronisku, noclegowni czy domu dla bezdomnych z założenia ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Dopiero dom pomocy społecznej, który, jak wskazano w katalogu zawartym w art. 36 pkt 2(o) ustawy o pomocy społecznej stanowi osobną od schronienia formę świadczenia pomocowego niepieniężnego, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), zapewnia swoim podopiecznym miejsce zamieszkania.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że M. B., przebywający w Domu dla Bezdomnych [...] jest osobą bezdomną. Błędne jest wobec tego wnioskowanie o możliwości zastosowania do określenia właściwości miejscowej organów w jego sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Przepis ten uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc. Korzystając z definicji pojęcia "miejsca zamieszkania" ukształtowanej na gruncie regulacji art. 25 K.c. rozumieć należy, że jest to miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny, tj. fakt przebywania i wewnętrzny, tj. zamiar stałego pobytu. Zamiar ten nie wymaga złożenia oświadczenia woli, wynika on z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Jak wcześniej wykazano, pozbawiony cechy trwałości pobyt w schronisku lub domu dla osób bezdomnych bądź noclegowni, nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej i celów przebywających tam osób.
W świetle powyższych okoliczności, właściwość miejscową gminy ustalić należało na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Dla określenia gminy właściwej miejscowo do udzielenia pomocy społecznej osobie bezdomnej, nie mają przy tym żadnego znaczenia okoliczności towarzyszące wykonaniu obowiązku meldunkowego, w tym uwarunkowania istniejące przy realizacji tego obowiązku i okres zameldowania.
Z tych względów twierdzenia Prezydenta Miasta C. zawarte w odpowiedzi na wniosek, z których wynika, że M. B. przebywał i był zameldowany na terenie Gminy C. tylko trzy miesiące, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W związku z powyższym, ponieważ M. B. był ostatnio na stałe zameldowany w Domu Pomocy Społecznej [...] w C., to Prezydent Miasta C. jest właściwy do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Z tych względów, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.