Uzasadnienie
Starosta Kluczborski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Kluczborskim a Starostą Mikołowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. O. przebywającego w rodzinie zastępczej H. O. Organ wnioskujący wskazał, iż H. O. w dniu 9 września 2015 r. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku (dalej jako PCPR w Kluczborku) z wnioskiem o udzielenie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. O. przebywającego od dnia [...] r. w jej rodzinie zastępczej. Organ ustalił, iż M. O. posiada adres pobytu stałego w Mikołowie ul. [...]. H. O. oświadczyła, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej M. O. przebywał w miejscu zamieszkania matki w Mikołowie ul. [...] i ul. [...].
Dyrektor PCPR w Kluczborku uznając, że zgodnie z art. 191 ust.1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, ponoszącym wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, jest w niniejszej sprawie Powiat Mikołowski, zawiadomił o tym fakcie niezwłocznie Powiat Mikołowski pismem z dnia 17 września 2015 r., informując jednocześnie o potrzebie zabezpieczenia środków finansowych na ten cel. Dyrektor PCPR w Kluczborku poinformował również dyrektora PCPR w Mikołowie, iż po wydaniu decyzji określającej wysokość i termin wypłaty świadczenia, zostanie ona niezwłocznie przekazana wraz z projektem porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka M. O. oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Dyrektor PCPR w Mikołowie, działając w upoważnienia Starosty Mikołowskiego, uznał, iż Powiat Mikołowski nie jest właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. O. albowiem przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co miało miejsce postanowieniem Sądu z dnia 30 września 2014 r., zamieszkiwał on na terenie Powiatu Kluczborskiego.
Pismem z dnia 2 maja 2016 r. dyrektor PCPR w Kluczborku ponownie wezwał Powiat Mikołowski do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka M. O. umieszczonego w rodzinie zastępczej, do zawarcia porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka M. O. oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. Stwierdził, iż odmowa zawarcia przedmiotowego porozumienia oznaczać będzie zaistnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy jednostkami i skutkować musi skierowaniem jego rozstrzygnięcia, w myśl przepisów art. 22 k.p.a., przez właściwy sąd administracyjny.
W uzasadnieniu tego pisma podniesiono, iż jak wynika z treści orzeczeń sądowych, nadesłanych do PCPR w Mikołowie wraz z pismem PCPR w Kluczborku z dnia 18 kwietnia 2016 r. (chociażby z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Mikołowie z dnia 17 maja 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III Nsm 328/12), Sąd Okręgowy w Katowicach wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt XVII RC 1274/11, powierzył K. P. - matce małoletniego M. O. - pieczę nad jego osobą. Oznacza to tym samym, iż miejscem zamieszkania małoletniego M. O., w rozumieniu przepisu art. 26 k.c., było miasto Mikołów. Dopiero mocą postanowienia Sądu Rejonowego w Mikołowie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt III Nsm 328/12 zmienione zostało miejsce zamieszkania tego dziecka. W punkcie 3 sentencji przedmiotowego postanowienia Sąd orzekł bowiem: "ustalić, iż miejscem zamieszkania małoletniego M. O. jest każdorazowo miejsce zamieszkania rodziny zastępczej".
Orzeczenie to zostało wydane w związku z dyspozycją przepisu art. 26 § 2 zdanie drugie k.c., w myśl którego, jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Podkreślono, iż pojęcie "miejsca zamieszkania dziecka" w rozumieniu przepisu art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r., nie może być interpretowane dowolnie, jak to ma miejsce w treści pisma PCPR w Mikołowie z dnia 26 kwietnia 2016 r. Takie działanie jest nieuprawnione, pojęcie "miejsca zamieszkania dziecka" zostało w sposób niebudzący wątpliwości zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, co wyżej wykazano, z powołaniem stosownych regulacji prawnych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, dyrektor PCPR w Mikołowie w piśmie z dnia 10 maja 2016 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie uznał, iż nie jest właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. O. Z uwagi zatem na wskazane powyżej okoliczności faktyczne, Starosta Kluczborski stanął na stanowisku, iż wobec kategorycznej odmowy zawarcia przez Powiat Mikołowski stosownego porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka M. O. oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, koniecznym stało się złożenie wniosku, w celu wiążącego rozstrzygnięcia, który z powiatów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym jest właściwym do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. O. przebywającego w rodzinie zastępczej H. O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
Podmioty będące w sporze w rozpoznawanej sprawie nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów pozostających w sporze nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci M. O. umieszczonych w rodzinie zastępczej.
Przepis art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej reguluje przesłanki ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków. Przy ustalaniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 powołanej ustawy, istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
W świetle art. 191 ust. 1 omawianej ustawy, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;
- 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
- 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki w ust. 2 i 3 powołanego artykułu. I tak, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z materiału aktowego, Sąd Okręgowy w Katowicach wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt XVII RC 1274/11 powierzył K. P. pieczę nad małoletnim synem M. O. Wówczas majce zamieszkania matki dziecka znajdowało się Mikołowie ul. [...], co wynika z oświadczenia H. O. z dnia 9 września 2015 r. Sąd Rejonowy w Mikołowie III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt III NSM 328/12 postanowił (tiret drugi) w trybie zarządzenia tymczasowego ograniczyć wykonywanie władzy rodzicielskiej K. O. nad jej małoletnim synem M. O., poprzez powierzenie małoletniego pod pieczę babki H. O. – do czasu zakończenia wszczętej z urzędu sprawy o wydanie zarządzenia opiekuńczego wobec małoletnich M. i K. O. oraz z wniosku H. O. o ograniczenie władzy rodzicielskiej K. O. nad Małoletnim M. i J. O. i umieszczenie ich w rodzinie zastępczej – toczącej się w tutejszym Sądzie pod sygn. akt III Nsm 328/12.
Następnie tenże Sąd postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt III Nsm 328/12 postanowił (w pkt 2 orzeczenia) w trybie zarządzenia tymczasowego ograniczyć wykonywanie władzy rodzicielskiej K. O. nad jej małoletnim synem M. O., poprzez powierzenie małoletniego pod pieczę babki H. O. – do czasu zakończenia wszczętej z urzędu sprawy o wydanie zarządzenia opiekuńczego wobec małoletnich M. i K. O., oraz z wniosku H. O. ograniczenie władzy rodzicielskiej K. O. nad Małoletnim M. i J. O. i umieszczenie ich w rodzinie zastępczej – toczącej się w tutejszym Sądzie pod sygn. akt III Nsm 328/12.
Zgodnie z art. 32 i art. 34 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, piecza zastępcza jest sprawowana formie rodzinnej lub/i instytucjonalnej w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. System pieczy zastępczej (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy) to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. Celem funkcjonowania pieczy zastępczej jest zapewnienia dziecku zastępczego środowiska wychowania i opieki w przypadku niemożności powrotu do rodziny biologicznej bądź przysposobienia. Definicja zakłada jedynie czasowy charakter pieczy zastępczej (zamiast rodziców), a nie docelowe środowisko wychowawcze dla dziecka. Przez system należy rozumieć zespół określonych elementów, które tworzą całościową strukturę funkcjonującą w określonym celu.
W świetle zaś art. 35 ust. 1 ww. ustawy, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 (w przypadku pilnej konieczności na podstawie umowy po zawiadomieniu Sądu lub innych przypadkach na podstawie orzeczenia Sądu). Występujące w tym przepisie pojęcie "umieszczenia" ma dwa znaczenia. Pierwsze z nich to odwołanie się do rozstrzygnięcia odpowiedniego organu władzy publicznej, na mocy którego dziecko zostanie przyjęte do pieczy zastępczej. Drugie ujęcie tego pojęcia związane jest z faktycznym objęciem dziecka pieczą zastępczą.
Zatem powierzenie pieczy nad dzieckiem osobie innej niż rodzic, bez względu na użyte w orzeczeniu sądowym sformułowanie "piecza" czy "piecza zastępcza", oznacza sprawowanie pieczy w zastępstwie rodzica, czyli pieczy zastępczej.
W świetle powyższych wywodów należy przyjąć, iż umieszczenie dziecka M. O. w pieczy zastępczej po raz pierwszy nastąpiło mocą Sądu Rejonowego w Mikołowie III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt III NSM 328/12. Przed tą datą małoletni przebywał z matką H. O. w mieście Mikołów, albowiem mocą wyroku Sąd Okręgowy w Katowicach z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt XVII RC 1274/11 K. P. sprawowała pieczę nad swym synem. Zatem w wyniku wydania ww. postanowienia H. O. przejęła w znaczeniu prawnym i faktycznym opiekę nad M. O. Skoro więc, jak wynika z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, a ta przysługiwała matce dziecka K. O., to należy uznać, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej miejscem zamieszkania M. O. było miejsce zamieszkania matki, czyli miasto Mikołów. W takiej sytuacji przesłanki, o jakich mowa w art. 191 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie mają już znaczenia dla ustalenia organu właściwego w sprawie.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 1 i 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w postanowieniu.