Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zwrotu zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku rodzinnego.
W uzasadnieniu wniosku podano, że B. B. wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], którą został zobowiązany do zwrotu zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku rodzinnego na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał dokumentację w tej sprawie do Urzędu Miasta K., natomiast Urząd Miasta K. przekazał ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Kolegium natomiast, przy piśmie z dnia [...] września 2013 r., wniosek przekazało Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie wnioskodawcy, organem właściwym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawie przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta K., co wynika jednoznacznie z art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 62 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta K. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i to ono jest właściwe do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na wniosek wskazało, że w myśl art. 17 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie ten organ, który wydał tę decyzję, gdyż na podstawie art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013 r. poz. 1442 ze zm.) decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez ten Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., Kolegium mogłoby być organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2002 r. tylko w przypadku, gdyby po zmianie przepisów instytucja ZUS zostałaby rozwiązana/zlikwidowana, a jej kompetencje przeniesione zostałyby na samorząd terytorialny. Natomiast nowelizacja i zmiana przepisów w 2004 r. w tym także przepisy przejściowe, w żaden sposób nie wskazują, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałyby być właściwe w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Zakładów Ubezpieczeń Społecznych. Dopóki zatem organ, który wydał decyzję istnieje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia nieważności jego decyzji winien być określony na podstawie ww. przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej, pozostających w różnych systemach ustrojowych (administracji rządowej i samorządu terytorialnego) zachodzi rozbieżność stanowisk. Spór kompetencyjny może dotyczyć właściwości rzeczowej, właściwości miejscowej i właściwości instancyjnej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] zobowiązująca B. B. do zwrotu zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku rodzinnego wydana na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 wskazanej ustawy do zwrotu zasiłku rodzinnego obowiązany był uprawniony, który pobierał nienależnie ten zasiłek. W dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255), która określiła warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 20 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) organem właściwym realizującym zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
W rozdziale 9 ustawy zawarte zostały "Przepisy przejściowe i dostosowujące". Zgodnie z art. 62 ust. 1 do czasu przejęcia przez organ właściwy zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych postępowania w sprawie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych zakończone ostateczną decyzją lub będące w toku prowadzi organ, który wydał tę decyzję lub wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosownie do ust. 3 organ właściwy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) w przejętych sprawach dotyczących nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, a także w sprawach świadczeń rodzinnych ustalonych ostateczną decyzją lub będących w toku staje się stroną w zakresie postępowań egzekucyjnych i przed sądem, a także przejmuje zabezpieczenia wszelkich wierzytelności.
Art. 62 ust. 4 ustawy stanowi, że organ właściwy prowadzi postępowanie w sprawie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych na podstawie tej ustawy. Z treści art. 62 ust. 1, 3 i 4 ustawy jednoznacznie wynika, że jedynie do czasu przejęcia przez organ właściwy zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych postępowanie w sprawie nienależnie pobranych zasiłków, zarówno będące w toku, jak i zakończone ostateczną decyzją prowadzi organ, który wydał tę decyzję lub wszczął postępowanie, po tej zaś dacie sprawy te prowadzi organ właściwy. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 89, poz. 854) określony został termin do 30 czerwca 2004 r. przekazania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokumentacji w sprawach nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych organom właściwym.
Powyższe wskazuje, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulują właściwość do rozpoznawania i rozstrzygania spraw w trybie postępowania zwykłego. Nie regulują natomiast właściwości do weryfikowania decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W razie braku regulacji szczególnej, podstawą do ustalenia właściwości w trybie stwierdzenia nieważności są przepisy art. 157 § 1 k.p.a., który stanowi, że "właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ".
Właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] zobowiązująca B. B. do zwrotu zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku rodzinnego była już przedmiotem sporu kompetencyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z tym że spór toczył się między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a Prezydentem Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OW 329/13 wskazał, że w przypadku zmiany właściwości rzeczowej przez przeniesienie na organ z innego systemu ustrojowego, właściwość instancyjną należy ustalić według reguły organu wyższego stopnia wobec organu właściwego rzeczowo w obowiązującej regulacji.
Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych wskazywała, że od decyzji oddziału Zakład Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Tak ukształtowany tryb odwoławczy od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z wyjątkiem art. 83 ust. 4, funkcjonuje również w obecnej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a decyzja ostateczna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana na podstawie art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podlega zaskarżeniu w drodze odwołania jako środka przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., I OPS 1/13).
Obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych zbudowała nowy system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, których realizacja należy do zadań samorządu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), jako zadania z zakresu administracji rządowej. Rozpatrywanie spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, w tym ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, zostało ukształtowane według innych zasad ustrojowego prawa administracyjnego niż obowiązujące na gruncie ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła regulację co do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w trybie decyzji administracyjnej, która podlega zaś kognicji sądów administracyjnych.
Z przedstawionych względów nie można przyjąć stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za prawidłowe. Nie jest zasadne również powoływanie się przez Kolegium na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, w której stwierdzono, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego, z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
Zasady tej nie można odnieść do rozpoznawanej sprawy choćby z tego względu, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie jest organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. Jak wskazano bowiem powyżej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego.
Przeniesienie zatem właściwości rzeczowej na organ z innego systemu ustrojowego niż organ dotychczas właściwy powoduje, że właściwość instancyjną należy ustalić według reguły organu wyższego stopnia wobec organu właściwego rzeczowo w obowiązującej regulacji.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organ właściwy wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (art. 30), a w sprawach nieuregulowanych odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 32 ust. 2). Oznacza to, że właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl zaś art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
A zatem jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o B. B. o stwierdzenie nieważności decyzji należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.