Uzasadnienie
Prezydent Miasta Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Burmistrzem Gminy Z., poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku w związku ze sprawowaniem opieki nad córką, B. K. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. M. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na córkę, B. K., informując, że obecnie sprawuje nad nią opiekę.
Wniosek ten został przekazany Burmistrzowi Z., jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, a następnie zwrócono go organowi wnioskującemu, podnosząc, iż M. S. przebywa w M. jedynie gościnne, zaś Z. jest miejscowością, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zdaniem Prezydenta Miasta Z., okoliczności faktyczne sprawy wskazywały jednak, że miejscem zamieszkania M. S. jest miejscowość M., położona w Gminie Z. Powyższe wynikało z faktu, że zainteresowana, zarówno w zainicjowanym wcześniej przez nią postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w takim samym przedmiocie, jak również w postępowaniu sądowym, toczącym się przed Sądem Okręgowym w C., podawała adres do korespondencji: [...]. W ocenie więc Prezydenta Miasta Z., podawanie przez M. S., w toczących się z jej udziałem postępowaniach, adresu do korespondencji w tej właśnie miejscowości, a jednocześnie niechęć do wyjawienia adresu zamieszkania w Z., nawet w sytuacji, gdy Prezydent tego miasta, tak jak i podległe mu organy, zobowiązany jest do ochrony danych osobowych osób z udziałem których prowadzi postępowania, sugerowało, iż właśnie w tym miejscu skoncentrowane jest jej centrum życiowe.
Organ wnioskujący zwracał przy tym uwagę, że zainteresowana po raz ostatni zgłosiła się osobiście do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w dniu [...] listopada 2014 r. i od tego momentu kontaktuje się ze wskazanym Ośrodkiem jedynie listownie. Osobiście również odbiera w M. kierowaną do niej korespondencję. Fakt zatem przebywania przez nią w tej miejscowości i skoncentrowanie tam aktualnie swoich spraw życiowych i rodzinnych jednoznacznie wskazywał, iż stanowi ono jej miejsce zamieszkania.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Z., wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta Z., jako organu właściwego w sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, twierdził, że z treści złożonego przez M. S. oświadczenia wynikało, iż od 2011 r. zamieszkuje ona w Z. Na terenie gminy Z.przebywa zaś okazjonalnie u ojca.
Ponadto Burmistrz zaznaczył, że faktu zamieszkiwania przez M. S. w Gminie Z. nie można wywodzić z okoliczności podawania przez nią w postępowaniach administracyjnych ww. adresu do korespondencji w sytuacji, gdy takie zachowanie wynikało z chęci ukrycia przez nią przed byłym mężem faktycznego miejsca swego zamieszkania. Po za tym zainteresowana oświadczyła także, że w Z. dysponuje prawem do lokalu, tam jest jej centrum życiowe, jest zatrudniona w rejonie tego miasta i po zakończeniu urlopu zamierza wrócić do pracy, z M. zaś nigdy nie wiązała stałego pobytu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W realiach sprawy niniejszej wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z., a Burmistrzem Gminy Z. dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku na dziecko.
Przechodząc do rozważań w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, należy wskazać, że właściwość organu w tego rodzaju sprawach regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 w/w ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Wniosek w tym przedmiocie należy złożyć w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy.
Z kolei, zgodnie z art. 20 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania". W analizowanej sytuacji istotna była zatem treść przepisu art. 25 k.c., który przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, na który składają się dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
W świetle powyższego należało zatem stwierdzić, że decydujące dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. było określenie jej miejsca zamieszkania. Ustalenie wskazanej okoliczności wymagało zaś zbadania, gdzie znajduje się jej centrum życiowe.
Za takie w niniejszym przypadku – wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Z. – nie można uznać miejscowości M. położonej w Gminie Z. Okoliczności tej nie można było bowiem wywodzić wyłącznie w faktu podawania przez M. S. w postępowaniach sądowych i administracyjnych, prowadzonych z jej udziałem, adresu zamieszkania jej ojca, w sytuacji, gdy – jak wskazuje sama zainteresowana – było to podyktowane wyłącznie chęcią ukrycia jej obecnego miejsca zamieszkania przed mężem z obawy przed ponownym pozbawieniem jej przez A. K. możności sprawowania opieki nad córką, B. K. Powyższe twierdzenia należy uznać za przekonujące w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że taka sytuacja miała miejsce. W jej wyniku ten sam organ uchylił poprzednio wydaną przez siebie decyzję o przyznaniu zainteresowanej świadczeń rodzinnych, a ponadto Sąd Rejonowym w Z., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., zlecił kuratorowi sądowemu przymusowe odebranie G. K. i B. K. od ich ojca A. K. i przekazanie ich matce M. S., której – zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]) - została powierzona piecza nad dziećmi.
Należy zatem przyjąć, iż wskazywanie w tym przypadku przez zainteresowaną ww. adresu miało jedynie charakter instrumentalny, nierzutujący jednak na wolę koncentrowania przez nią w tej miejscowości swojego centrum życiowego. Zbyt daleko idące a zatem nieuzasadnione jest przy tym twierdzenie, że fakt osobistego odbioru korespondencji przez M. S. w M. miałby świadczyć o jej zamieszkiwaniu w tym mieście.
W związku z powyższym - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość miała okoliczność, iż M. S. w dysponuje prawem do znajdującego się na terenie Z. lokalu mieszkalnego (wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...]) oraz jest zatrudniona w położonym niedaleko tej miejscowości zakładzie pracy (L.). Zatem to w tym mieście stale przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne). Obecnym miejscem zamieszkania zainteresowanej jest więc ta miejscowość. Potwierdza to zresztą sama zainteresowana w swym oświadczeniu, znajdującym się w aktach administracyjnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że to Prezydent Miasta Z. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. S. o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego świadczenia, w związku ze sprawowaną opieką nad córką, B. K. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.