Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.J. z dnia 3 kwietnia 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Wójt Gminy O. pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. przesłał mu wniosek T.J. z dnia 3 kwietnia 2013 r. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w B., wraz z aktami sprawy, w celu załatwienia go według właściwości. W piśmie tym wskazał, że wnioskodawczyni aktualnie przebywa bez zameldowania w miejscowości [...], gmina O., to jednak na stałe jest zameldowana w S., ul. [...] i w związku z tym uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku jest Prezydent Miasta S. Prezydent Miasta S. ustalił, że T.J. w 2005 r. sprzedała swoje mieszkanie w [...], a za uzyskane z tego tytułu środki pieniężne przez kilka kolejnych lat wynajmowała mieszkanie w B. Następnie przebywała u swojego brata na terenie województwa [...], jednakże po jego śmierci postanowiła wrócić do [...], gdzie zamieszkiwała przez kilkadziesiąt lat i mieszkają jej znajomi. W S. była ona zameldowana na pobyt stały w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. i w tym czasie mieszkała u znajomej – L.S. w lokalu nr [...] przy ul. [...], przy czym właścicielce mieszkania zapłaciła za zameldowanie jej pod w/w adresem, jednak tam nie zamieszkiwała, a jedynie czasami ją odwiedzała. Od lipca 2012 r. T.J. przebywa bez zameldowania na terenie gminy O., w miejscowości [...], a od października 2012 r. wynajmuje pokój u K.W., zamieszkałego w [...].
W ocenie Prezydenta Miasta S., T.J. swoją aktywność życiową koncentruje w gminie O., gdzie przebywa i korzysta z opieki medycznej. Z akt sprawy wynika, iż nie ma ona zamiaru powrócić do S., gdzie była zameldowana na pobyt stały. W związku z powyższym odwołując się do treści art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182., dalej w skrócie u.p.s.) oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.) stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku T.J. o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy O. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy O. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że T.J. obecnie nie przebywa na terenie gminy O. W okresie od października 2012 r. do czerwca 2013 r. wynajmowała ona pokój u K.W., zamieszkałego w [...]. Następnie wynajmowała pokoje w pensjonatach w B. i K., z przerwą w dniach [...] – [...] lipca 2013 r., kiedy to wynajęła pokój w [...] u A.U. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w O. udzielił jej wówczas pomocy finansowej. Obecnie T.J. przebywa w B., gdzie wynajmuje pokój przy ul. [...]. Z uzyskanej przez pracownika socjalnego Ośrodka informacji telefonicznej wynika, że w dniu [...] czerwca 2013 r. zgłosiła się ona do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w celu uzyskania mieszkania. W ocenie Wójta Gminy O. stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy u.p.s. T.J. powinna być uznana za osobę bezdomną, a wówczas organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku jest Prezydent Miasta S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy O., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku T.J. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
W sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz.182). W świetle tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z art. 59 ust.1 cyt. ustawy wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Od zasady określającej właściwość miejscową gmin przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".
W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie(łącznie).
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem mieszkalnym pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. A zatem wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy T.J. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że T.J. w 2005 r. sprzedała swoje mieszkanie w K., a za uzyskane środki pieniężne przez kilka kolejnych lat wynajmowała mieszkanie w B. Następnie przebywała u swojego brata na terenie województwa [...]. W okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. była zameldowana u znajomej L.S. w S. przy ul. [...]. Od lipca 2012 r. przebywała na terenie gminy O., w miejscowości K. bez zameldowania, zaś od października 2012 r. do czerwca 2013 r. wynajmowała pokój u K.W., zamieszkałego w K. [...]. Po tym okresie wiele razy wynajmowała pokoje w różnych pensjonatach w B. i K. oraz K. (w tej ostatniej miejscowości w dniach [...] lipca 2013 r.). Wójt Gminy O. decyzjami z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i [...] przyznał T.J. zasiłki celowe, uzasadniając to m.in. faktem, iż jest ona osobą bezdomną. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika również, iż od sierpnia 2013 r. przebywa ona w B., gdzie wynajmuje pokój przy ul. [...]. Ponadto pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w rozmowie telefonicznej ustalił, że w dniu [...] czerwca 2013 r. zgłosiła się ona do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w celu uzyskania mieszkania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że T.J. ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej nie ma miejsca zamieszkania, gdyż nie można ustalić, w której miejscowości ma ona zamiar skoncentrować swoją aktywność życiową. W konsekwencji uznać należy, iż jest ona osobą bezdomną. Obecnie nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, bardzo często zmienia miejsce pobytu, przebywa w różnych miejscowościach w których wynajmuje pokoje w pensjonatach lub u osób prywatnych, przy czym pobyty te mają charakter krótkotrwały. We wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. przyznała, że jest osobą bezdomną, nie ma gdzie nocować oraz nie posiada środków na zakup jedzenia.
Z tych względów, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania T.J. był S. to organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta S. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.