Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. – działający w ramach uprawnień przyznanych przez Burmistrza Miasta L. - wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim, a Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (działającego w ramach uprawnień przyznanych przez Prezydenta [...]) w sprawie rozpatrzenia wniosku M. K. o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na żywność.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 21 marca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynęło pismo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wraz z wywiadem środowiskowym w celu udzielenia pomocy finansowej M. K. W piśmie tym stwierdzono, że jest on osobą bezdomną, a ostatni stały meldunek miał w L., [...]. Stąd też, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz 182) właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie. M. K. od 2007 do 2011 r. był faktycznie zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], gm. L., skąd sam się wymeldował. Po tym, w okresie od 1.02.2011 r. do 31.03.2012 r. był zameldowany czasowo w [...], gdzie aktualnie przebywa i pracuje. Od około dwóch lat nie zamieszkuje ani nie przebywa na terenie Miasta i Gminy L. M. K. nie spełnia ustawowych przesłanek osoby bezdomnej, zaś o właściwości organu przyznającego pomoc społeczną zgodnie z art.101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o to świadczenie.
Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle tegoż przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Przepis art. 25 kc wskazuje, że miejsce zamieszkania stanowi miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż zameldowanie jest tylko spełnieniem formalnego-administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze zgodne jest z określonym miejscem zamieszkania, które należy rozumieć jako rzeczywiste przebywanie w pewnej miejscowości w sensie fizycznym, z wolą - zamiarem stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na koncentracji jego aktywności życiowej w określonej miejscowości, tak jak wolą M. K. jest zamiar zamieszkiwania w [...]. Bez znaczenia jest tutaj kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, nie przesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Z przesłanych akt sprawy wynika, że M. K. w [...] utracił dotychczasowe miejsce zamieszkania, lecz nadal przebywa w tym mieście i pracuje, zamieszkuje zaś w lokalach swoich znajomych.
Pan K. od dawna koncentruje swoje życie w [...]. To miasto jest miejscem, w którym podjął on zatrudnienie. Na terenie [...] poszukuje korzystniejszych ofert pracy. Z uwagi na zły stan zdrowia podjął stosowne leczenie w [...]. Okoliczności te wskazują, że M. K. skupił swoje centrum życiowe w [...]. Miasto to jest aktualnie głównym ośrodkiem jego działalności życiowej, a nie miejscowość [...], gdzie od dłuższego czasu nie mieszka oraz nie przebywa i nie ma zamiaru tam powrócić. Dlatego nie można w tej sprawie utożsamiać braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz braku zameldowania z bezdomnością w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Przyjąć zatem należy, iż zamiar przebywania na stałe w [...] i jednoczesne przebywanie w tym mieście czyni z niego miejsce zamieszkania M. K. w rozumieniu art. 25 kc. Skoro więc właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w niniejszej sprawie jest [...], to właściwym organem do rozpatrzenia wniosku M. K. jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...].
W odpowiedzi na przedstawiony wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. stwierdził, że gminą właściwą miejscowo do przyznania świadczenia z pomocy społecznej M. K. jest Gmina L. Argumentacja OPS w L. pozostaje w sprzeczności zarówno z art. 6 pkt 8 oraz art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Burmistrz Gminy L. potwierdził, iż M. K. został wymeldowany z pobytu stałego w L., [...] dlatego jest osobą bezdomną. Ten niezaprzeczalny fakt znajduje potwierdzenie nie tylko w ocenie sytuacji osobistej M. K. dokonanej przez pracownika socjalnego MOPR w [...] i wyrażonej w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, jak i w oświadczeniu złożonym do wywiadu przez M. K. Ośrodek Pomocy Społecznej w L. w przedmiotowym wniosku, nie podając uzasadnienia, uznaje, iż M. K. nie spełnia ustawowych przesłanek osoby bezdomnej. Z tym stanowiskiem całkowicie nie można się zgodzić.
M. K. pomimo przebywania na terenie miasta [...] i podjęcia tymczasowej pracy, nie przebywa w lokalu, który w oparciu o art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej można byłoby uznać za lokal, w którym zamieszkuje. Ponadto M. K. nie spełnia kryteriów do uzyskania prawa do lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy [...], natomiast jego sytuacja majątkowa i osobista uniemożliwia mu wynajęcie mieszkania na rynku nieruchomości. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez określenie, iż gminą właściwą do przyznania świadczenia z pomocy społecznej M. K., jest Gmina L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.
W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Gminą Miejską L., położoną w obszarze właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a Gminą Miejską [...], położoną w obszarze właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organy obu gmin nie mają zatem wspólnego organu wyższego stopnia właściwego - w ramach art. 22 §1 pkt 1 kpa - do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu o właściwość, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór powstał na tle stosowania art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), w którego ust. 1 stwierdzono, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Właściwość organu gminy w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego ustala się zatem według miejsca zamieszkania osoby wnioskującej, które to miejsce jest kategorią prawa cywilnego unormowaną w art. 25 – art. 28 kc, będące miejscowością, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zasada ustalania właściwości organu według miejsca zamieszkania wnioskodawcy doznaje jednak ograniczeń w art. 101 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku bowiem wnioskodawcy będącego osobą bezdomną – według art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że M. K. nie spełnia ustawowych kryteriów uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem, że za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jakkolwiek zatem M. K. przebywa na terenie Miasta [...], lecz nie jest zameldowany na pobyt stały w tej miejscowości, to jednak nie zostało wykazane, aby niezamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Nie zostało również wykazane, aby przebywał w jakimkolwiek ośrodku dla bezdomnych.
Wręcz przeciwnie, wykonując pracę zarobkową i zamieszkując w lokalach mieszkalnych swoich znajomych – jak wskazano we wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. – nie spełnia kryterium bezdomności określonego w cytowanym wyżej art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Skoro zaś nie przebywa na terenie Miasta L., lecz przebywa na terenie Miasta [...], w którym pracuje i zamieszkuje, to taki pobyt należy ocenić, jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.