Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2022 r. (data wpływu 6 września 2022 r.) Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej "wnioskodawca") reprezentowany przez r.pr. K.M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.K. o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez zwierzynę leśną na łąkach.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu [...] marca 2022 r. H.K. działający w imieniu A.K. dokonał zgłoszenia szkody spowodowanej przez zwierzynę łowną w miejscowości Ż. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. wnioskodawca poinformował pełnomocnika poszkodowanego, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy bowiem działki należące do poszkodowanego są ogrodzone a w myśl art. 26 pkt d ustawy Prawo łowieckie w skład obwodów łowieckich nie wchodzą "budowle, zakłady i urządzenia, tereny przeznaczone na cele społeczne, kultu religijnego, przemysłowe, handlowe, składowe, transportowe i inne cele gospodarcze oraz obiekty o charakterze zabytkowym i specjalnym, w granicach ich ogrodzeń". Organ dodał, że A.K. we wrześniu 2021 r. zgłosił do Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych [...], w którym posiadał wykupioną polisę OC, szkodę w ogrodzeniu spowodowaną silnymi wiatrami w okresie wiosenno-letnim. Ubezpieczyciel odmówił wypłaty odszkodowania z uwagi na fakt, że działający w imieniu poszkodowanego H.K. nie posiadał legitymacji do występowania w jego imieniu.
Wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2022 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego w O. z udziałem H.K. przeprowadzili oględziny działek poszkodowanego. W ich wyniku stwierdzono, że działki znajdujące się na łące nr [...] nie są w całości ogrodzone, brak jest ciągłości ogrodzenia na odcinku 20 m przy drodze leśnej. W dalszej części ogrodzenia, na całej jego długości stwierdzono całkowite zniszczenie siatki oraz słupów spowodowane upadkiem drzew bądź konarów, natomiast brama wjazdowa zarówno na początku jak i końcu uprawy pozostała otwarta. Oględziny uwidoczniły także brak całkowitego ogrodzenia działki nr [...]. W tych okolicznościach, w ocenie wnioskodawcy brak było podstaw do podjęcia czynności szacowania szkód, bowiem poszkodowany nie naprawił wcześniej powstałych szkód w ogrodzeniu.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa O. reprezentowany przez Wicemarszałka oraz członka zarządu wniósł o wskazanie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt I SN I CKN 795/00 wskazał, że podstawą wyłączeń z obwodu łowieckiego jest obiektywnie uwarunkowana niemożliwość prowadzenia gospodarki łowieckiej w jakiejkolwiek jej postaci, co dotyczy także terenów przeznaczonych "na inne cele gospodarcze". Inne cele gospodarcze w kontekście przytoczonych wyłączeń podlegają kryterium oceny jakim jest całkowita nieprzydatność terenu do prowadzenia gospodarki łowieckiej ze względu na przeszkodę o cechach trwałych. Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., nr 19/13 wskazał, ze "inne cele gospodarcze" to także cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej lub rybackiej.
Właściciel może zapobiec włączeniu swojej nieruchomości do obwodu łowieckiego grodząc ją, przy czym ogrodzone mogą być jedynie tereny i obiekty wymienione w art. 26 pkt 4 prawa łowieckiego. Właściciele nieruchomości gruntowych mają zatem możliwość wyłączenia gruntu (całej nieruchomości, jej części, kilku nieruchomości) z granic obwodu łowieckiego przez wzniesienie i utrzymywanie ogrodzenia. Organ podniósł, że wyłączenia, o których mowa w ww. przepisie są włączeniami z mocy prawa. Jeśli zatem dochodzi do zmian faktycznych polegających na usunięciu ogrodzenia, tereny bądź obiekty poprzednio wyłączone, zaliczają się ponownie do obwodu łowieckiego z mocy prawa, gdyż można na nich prowadzić gospodarkę łowiecką.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 prawa łowieckiego gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców lub zarządców. Natomiast po stronie właścicieli powstaje obowiązek znoszenia działań polegających na prowadzeniu gospodarki łowieckiej przez te podmioty oraz obowiązek znoszenia wykonywania polowania przez uprawnione podmioty. Podstawową funkcją grodzenia upraw rolnych jest zabezpieczenie ich przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzynę łowną. Tym samym, w ocenie organu, w wyniku uszkodzenia ogrodzenia na działkach A.K. a w konsekwencji możliwości bezpośredniego dostępu na ten teren zwierzyny łownej, brak jest podstaw do stwierdzenia możliwości podjęcia czynności szacowania szkód łowieckich przez Zarząd Województwa O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny) (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2004 r., FW 1/04), przy czym chodzi o sprawę z zakresu administracji publicznej, załatwianą przez organ administracji (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 91). Jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (chociaż nie tylko w tej formie).
Z treści powyższego przepisu i zawartego w nim odesłania do odrębnych ustaw, do których należy zaliczyć kodeks postępowania administracyjnego, wynika, że spory, które powstają pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej mają charakter sporów kompetencyjnych, natomiast pozostałe spory pomiędzy organami administracji publicznej są sporami o właściwość. O ile wszystkie spory kompetencyjne rozstrzygane są przez Naczelny Sąd Administracyjny, to w przypadku sporów o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 § 1 pkt 2-4 k.p.a., w razie braku wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór pomiędzy Skarbem Państwa Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w imieniu którego działa Nadleśniczy oraz Zarządem Województwa O. nie ma charakteru sporu kompetencyjnego. O ile bowiem Zarząd Województwa O. jest niewątpliwie organem jednostki samorządu terytorialnego (z art. 15 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2094) wynika, że organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa), to Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie jest ani organem jednostki samorządu terytorialnego (nie jest żadnym z organów jednostek samorządowych w myśl ustaw samorządowych, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ani w rozumieniu k.p.a.) ani organem centralnej bądź terenowej administracji rządowej.
Brak statusu nadleśniczego jako centralnego organu administracji rządowej jest oczywisty. Nadleśniczy nie jest również organem terenowej administracji rządowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2022 r., poz. 135), ani w rozumieniu innych ustaw. Należy do organów tzw. administracji leśnej, która nie ma charakteru ani administracji samorządowej ani administracji rządowej stanowiąc system specyficzny (por. B. Wierzbowski, Prawo leśne [w:] Prawo rolne, red. A. Stelmachowski, Warszawa 2003, s. 456).
W związku z powyższym spór pomiędzy Nadleśniczym Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oraz Zarządem Województwa O. należy kwalifikować jako spór o właściwość mając na uwadze treść art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a., który do sporów o właściwość zalicza spory pomiędzy "organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7". Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. do organów administracji publicznej zaliczane są również organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. takie podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco". Niewątpliwie nadleśniczy jest takim podmiotem, skoro na podstawie art. 46e ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1173) "Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji (...)".
Dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość, o jakim mowa w art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z tym przepisem tego rodzaju spory o właściwość "między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7" rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej. Oznacza to, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a.