Uzasadnienie
Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku P. S. o przyznanie pomocy poprzez przyznanie zasiłku stałego oraz zgłoszenia i odprowadzania składki do ubezpieczenia zdrowotnego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 27 maja 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęło zawiadomienie Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy T. m. st. Warszawy przekazujące wniosek P. S., zam. Warszawa ul. [...].
Podano, że z akt sprawy wynika, iż P. S. mieszkał wraz z rodziną w S., po rozwodzie około trzech lat temu przeprowadził się do Warszawy, gdzie pracował i wynajmował kwaterę mieszkalną. Warszawa jest miejscem, gdzie mieszkał i tam koncentrują się jego procesy życiowe. Oświadczył, że z Gminą W. nie jest związany i nie może tutaj powrócić.
Wskazano, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. W niniejszej zaś sprawie z jej akt wynika, że P. S. mieszkał w Warszawie i zamierza w Warszawie pozostać. Jest tam zarejestrowany w Urzędzie Pracy, także w Warszawie starał się o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ocenie Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. fakty te potwierdzają, że to Warszawa jest miejscem, z którym P. S. wiąże swoją przyszłość.
Natomiast na terenie Gminy W. był zameldowany tylko od dnia 30 marca 1990 r. do dnia 4 kwietnia 1991 r. Od 22 lat nie jest on związany z Gminą W. Wskazano, że zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Wobec tego wniesiono o wyznaczenie Prezydenta m. st. Warszawy działającego poprzez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy T. m. st. Warszawy jako organu właściwego do załatwienia wniosku P. S. w sprawie udzielenia pomocy.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy T., działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, wniósł o wskazanie Wójta Gminy W. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. S. w sprawie przyznania zasiłku stałego oraz objęcia pomocą w formie zgłoszenia i odprowadzania składki do ubezpieczenia zdrowotnego.
Wskazano, że P. S. w dacie złożenia w dniu 18 marca 2013r. pierwszego wniosku o pomoc w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne był i nadal jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.). Wobec tego – w ocenie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy T. – nietrafnie powołano się na przepis art. 21 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy właściwość miejscowa gminy unormowana została przez ustawodawcę art. 101 powołanej ustawy o pomocy społecznej.
Podniesiono, że – jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 19 marca 2013 r. – P. S. w dacie złożenia wniosku o pomoc przebywał czasowo w placówce dla chorych bezdomnych mężczyzn prowadzonej przez Zgromadzenie Sióstr [...] w Warszawie, ul. [...], podając miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały: [...], gmina W. W wywiadzie ustalono ponadto, że P. S. od roku jest osobą bezdomną przebywającą w schroniskach dla osób bezdomnych, co znajduje potwierdzenie w dokumentach, na które powołuje się wnioskodawca: w zaświadczeniu z Urzędu Pracy podano, że P. S. jest zarejestrowany jako bezrobotny dopiero od dnia 15 października 2012r. i przebywa w Warszawie, ul. [...]. Jest to adres placówki dla bezdomnych Centrum Pomocy [...] w Warszawie. Nadto w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności P. S. z dnia 19 lutego 2013 r. podano "bez stałego adresu zamieszkania".
Wskazano, że P. S. od około 1,5 roku przebywa w różnych schroniskach i placówkach dla bezdomnych usytuowanych w Warszawie, nigdy nie mieszkał w Warszawie w lokalu mieszkalnym i nie był zameldowany w tym mieście ani na pobyt stały, ani na czasowy.
Podano, że aktualnie zainteresowany przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych Towarzystwa [...], ul. [...] w Warszawie.
Wobec wykazania, że pan P. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem przebywał i przebywa w Warszawie wyłącznie w schroniskach dla osób bezdomnych opisanych wyżej, które nie są lokalami mieszkalnymi w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, a ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiada na terenie gminy Wilkowice – Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy T., działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku P. S. o zasiłek stały jest Wójt Gminy W. zgodnie z dyspozycją art. 101 ust 2 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z zakresu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 powołanej ustawy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Sytuacje, do których ma zastosowanie art. 101 ust. 3 powołanej ustawy mają miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie właściwym dla swego miejsca zamieszkania. Ustalając zatem istnienie przesłanek z powołanego przepisu należy zbadać: po pierwsze, czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i po drugie, czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy, można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Taką przyczyną jest na przykład brak mieszkania, czego nie można utożsamiać z bezdomnością, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż P. S. od 22 lat nie jest związany z Gminą W., od 1991 r. przebywa w Warszawie i tu zamierza pozostać. Początkowo wynajmował tu różne lokale mieszkalne, a następnie zaczął przebywać w placówce dla chorych i bezdomnych mężczyzn. To w Warszawie ubiegał się o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to tu jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Deklaruje, że nie jest związany z Gminą W. i że nie chce tam wracać. Podkreślić przy tym należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zaznaczyć należy, że bez znaczenia jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nie przesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.
W konsekwencji przyjąć należy, że miejscem pobytu P. S. – zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – jest Warszawa, wobec czego do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego oraz zgłoszenia i odprowadzania składki do ubezpieczenia zdrowotnego właściwy jest Prezydent m. st. Warszawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.