Uzasadnienie
[...], działający z upoważnienia B.M.B., w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a M.W.M. – [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku W.D. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.
W uzasadnieniu wniosku podano, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. W.D. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.B..
[...] przekazał sprawę do ROPS w Krakowie Dział Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Zamiejscowe Stanowisko Pracy w Nowym Sączu jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Wnioskujący organ wskazał, że w dniu 25 maja 2015 r. ROPS w Krakowie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał MGOPS w B. wniosek z dnia 5 czerwca 2014 r. uznając, że zachodzi konieczność zmiany przedmiotowych ustaleń i powołując się przy tym na stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lutego 2015 r. ROPS wskazał, iż w jego ocenie opartej na w/w stanowisku, w sprawach z wniosków o świadczenie pielęgnacyjne i o zasiłek dla opiekuna, w których osoba przebywająca na terenie innego niż Polska kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - nie jest - w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - zobowiązana do alimentacji na rzecz osoby, nad którą sprawuje opiekę wnioskodawca świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna nie mają zastosowania przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. W sprawie natomiast W.D. osobą przebywającą i pracującą poza granicami Polski jest zięć J.B. który nie jest zobowiązany do alimentacji na rzecz teściowej. W takiej sytuacji, ROPS w Krakowie zmienił własne stanowisko w sprawie, w której wcześniej uznał się za właściwy i uznał, iż zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
W ocenie wnioskującego, stanowisko M.W. jest nieprawidłowe. Z przepisu art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa.
Z kolei art. 3 ust. 16 w/w ustawy definiuje pojęcie rodziny, przez którą należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
W związku z powyższym Kierownik Ośrodka przyjął, że B.D. jako mąż W.D. (tj. osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych) jest członkiem jej rodziny, a skoro przebywał we wskazanym okresie za granicą, to tym samym należy stosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uznać właściwość M.W..
W odpowiedzi na powyższy wniosek M.W.M. wniósł o oddalenie wniosku. Wskazał, że B.D. w okresie od dnia od 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. oraz od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. podejmował pracę na terenie N. i w związku z tym przebywał na terenie tego kraju, w ww. okresach. W tej sytuacji pismem z dnia 24 października 2014 r., działając w trybie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie – [...], poinformował [...], że w opinii ROPS w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. Przedmiotowe stanowisko oparto na zapisie art. 3 pkt 16) ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 1 lit. i) rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.
UE L Nr 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004r.). Zgodnie z art. 1 lit. i) przywołanego rozporządzenia Nr 883/2004 (w odniesieniu do innych świadczeń, niż świadczenia rzeczowe zgodnie z tytułem III, rozdział 1 ww. rozporządzenia, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca, określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 16) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rodzina oznacza odpowiednio: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że B.D. (tj. osoba przebywająca na terenie N. częściowo w okresie, za który złożono wniosek z dnia 5 czerwca 2014 r. o ustalenie prawdo zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad J.B.), w ww. okresie pozostawał w związku małżeńskim z wnioskodawczynią tj. W.D., tym samym był członkiem rodziny wnioskodawczyni, ustalono że w ww. sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Tymczasem pismem z dnia 19 lutego 2015 r., odpowiadając na jedno z wystąpień Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie Departament Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, pełniące funkcję Instytucji Łącznikowej w sprawach świadczeń rodzinnych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, a jednocześnie działając w charakterze władzy właściwej w rozumieniu art. 1 lit. m) rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, poinformowało, że "Z uwagi na to, że świadczenie tj. zasiłek dla opiekuna, które przyznawane jest osobie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą dorosłą powinno być traktowane jako świadczenie o charakterze chorobowym. Zasiłek dla opiekuna nie został wyłączony z zakresu stosowania przepisów rozporządzeń unijnych, zatem stosuje się do niego zapisy art. 21 rozporządzenia 883/04, który reguluje zasady przyznawania pieniężnych świadczeń chorobowych dla osoby ubezpieczonej i członków jego rodziny".
Jednocześnie Instytucja Łącznikowa poinformowała, że w przypadku, gdy do ROPS wpłynie zapytanie z gminy dotyczące tego, czy w sprawie zasiłku dla opiekuna mają zastosowanie przepisy o koordynacji, należy wziąć pod uwagę następujące przesłanki: zasiłek dla opiekuna przyznawany jest osobie opiekującej się dorosłą osobą niepełnosprawną; pobieranie tego zasiłku jest "indywidualnym" prawem opiekuna; regulacje dotyczące zasiłku dla opiekuna nie odnoszą się do definicji "rodziny", tak jak ma to miejsce w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z uwagi na powyższe Instytucja poinformowała ROPS w Krakowie, że w sprawie zasiłku dla opiekuna, której synowa pracuje za granicą, a jej mąż złożył wniosek o ten zasiłek, w opinii Departamentu, przepisy o koordynacji nie będą miały zastosowania, a tym samym decyzje w tej sprawie powinna wydać gmina.
ROPS w Krakowie podkreślił, że z uwagi na fakt, iż w sprawie z wniosku W.D. z dnia 5 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką – J.B., miała miejsce analogiczna sytuacja, jak w sprawie będącej przedmiotem stanowiska Instytucji Łącznikowej przedstawionego ROPS w Krakowie pismem z dnia 19 lutego 2015 r. (w sprawie, której dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego osobą przebywającą w innym, niż Polska kraju w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, jest zięć Józefy Bochenek, tj. osoby, ze względu na opiekę nad którą Pani W.D. (zarazem małżonka osoby przebywającej za granicą) ubiega się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, a zięć (podobnie jak synowa), również nie jest - w myśl kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - zobowiązany do alimentacji na rzecz teściowej, należało zmienić ustalenie dotyczące zachodzenia koordynacji przedstawione [...] pismem z dnia 24 października 2014 r. tak, aby pozostawało ono w zgodzie ze stanowiskiem Instytucji Łącznikowej.
Organ podkreślił, iż za poparciem stanowiska Instytucji Łącznikowej przemawia również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (Trybunału Sprawiedliwości), z którego wynika, że świadczenia takie jak polski zasiłek dla opiekuna lub świadczenie pielęgnacyjne, mimo, że stosownie do odpowiednio art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osobami uprawnionymi do ich pobierania są osoby sprawujące opiekę - nie zaś (jak to ma miejsce w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego) osoby, nad którymi sprawowana jest opieka, stanowią świadczenia na korzyść osoby korzystającej z usług opiekuńczych - (Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 lipca 2004 r. w połączonych sprawach C 502/01 i C 31/02 Silke Gaumain Cerri v. Kaufmännische Krankenkasse - Pflegekasse oraz Maria Barth v. Landersversicherungsantstalt Rheinprovinz).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważająją się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy B.M.B. a M.W.M. w przedmiocie, który z organów jest właściwy do rozpoznania wniosku W.D. o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J.B., przy czym bezsporny jest stan faktyczny sprawy. Kwestią wymagająca przesądzenia jest okoliczność czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456). Przepis ten stanowi, że gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Pozostające w sporze organy odmiennie definiują w przedmiotowej sprawie pojęcie członka rodziny.
Organ gminny twierdzi, że mąż osoby występującej o zasiłek wchodzi w skład rodziny, natomiast Marszałek z uwagi na pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej uznaje, że zasiłek ten winien być traktowany jako świadczenie o charakterze chorobowym i w związku z tym, że mąż wnioskującej nie jest zobowiązany alimentacyjnie na rzecz teściowej, to nie może zostać uznany za członka rodziny W.D..
Podstawą prawną wniosku W.D. jest ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona "warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Art. 2 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że "zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r."
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, to jest przywrócenie prawa do świadczeń opiekuńczych osobom, które utraciły świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Należy również wskazać na art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który stanowi, że "w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych".
Po pierwsze należy zauważyć, że już na etapie prac legislacyjnych nad ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie budziło wątpliwości, że ma ona na celu wprowadzenie świadczeń rekompensujących "wygaszone" w lipcu 2013 r. świadczenia pielęgnacyjne, a w związku z tym świadczenia te powinny się opierać na tych samych zasadach. W uzasadnieniu do projektu ustawy jednoznacznie stwierdza się: "Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, czyli organ właściwy, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, lub marszałek województwa (w sprawach, do których zastosowanie mają przepisy UE o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się złożony w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 2252, sejm.gov.pl). Cytowany fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie zasiłków dla opiekunów przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie zawierają żadnych przepisów dotyczących właściwości organów. Jest to spostrzeżenie istotne, albowiem wskazuje to na konieczność sięgnięcia w tym zakresie do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak wskazania organów właściwych w sprawie zasiłku dla opiekunów pozwala – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na odpowiednie zastosowanie do tego zasiłku wszystkich przepisów z ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile dotyczą one choćby pośrednio ustalania świadczeń pielęgnacyjnych. Do takich przepisów należy art. 23a ust. 1 u.ś.r, który stanowi, że w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa.
Przez pojęcie "rodzina" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". W rozpatrywanej sprawie, w oparciu o powołaną regulację prawną uznać należy, że w skład rodziny W.D. wchodzi jej mąż.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy znajduje zastosowania art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zatem właściwym do rozpoznania wniosku W.D. o przyznanie zasiłku dla opiekunów jest M.W.M.. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany i nie podziela stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażonego w stanowisku z dnia 19 lutego 2015 r. Zdaniem NSA, zasiłek dla opiekuna, który przyznawany jest osobie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, nie może być traktowany jako świadczenie o charakterze chorobowym.
Należy bowiem zauważyć, iż prawo do zasiłku opiekuńczego o charakterze chorobowym uregulowane jest w art. 32 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a zatem jest to odrębna regulacja, która wskazuje na inne przesłanki przyznawania takiego świadczenia niż ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.