Uzasadnienie
Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...], poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37).
W uzasadnieniu wniosku podano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przekazał do Wojewody [...] wniosek J. Z. oraz S. S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] zajętą pod drogę - [...] (obecnie [...]) w K., przejętą na własność Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W uzasadnieniu pisma przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku ww. osób wskazując, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Prezydent Miasta [...] uznał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powstały wątpliwości odnośnie do organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Jak wskazał Prezydent Miasta [...], postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, należało do kompetencji prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W związku z faktem, że ustawa ta, nakładająca kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Skarbu Państwa nieruchomości na prezydium wojewódzkiej rady narodowej nadal obowiązuje, zaś kompetencje w tym zakresie nie zostały przeniesione na inny organ, w ocenie Prezydenta Miasta [...] organem właściwym do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ww. ustawy jest obecnie Wojewoda [...]. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent przywołał treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OW 1/12.
Wojewoda [...] nie uznał się jednak za organ właściwy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, który to przepis określa przypadki, w których starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda podał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustalało prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Również ten organ (od 9 lutego 1961 r. zwany "organem do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej") był wymieniony w pierwotnej treści art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94), która to ustawa była aktem prawnym regulującym podstawowe zasady wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) sprawy znajdujące się w kompetencji "organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej" przekazane zostały naczelnikowi powiatu. Po likwidacji powiatów dokonanej ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz.
91) sprawy wywłaszczania nieruchomości należały, w zależności od rodzaju nieruchomości, do wojewody lub naczelnika gminy jako terenowych organów administracji państwowej. Znalazło to odzwierciedlenie w kolejnym akcie prawnym regulującym zasady wywłaszczania nieruchomości, czyli ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka "rejonowy organ rządowej administracji ogólnej". Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21. poz. 123) określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej wykonywali kierownicy urzędów rejonowych. Z kolei na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów przeszły do właściwości starosty. Podsumowując, Wojewoda wskazał, że kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym jest starosta jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w kontrolowanym postępowaniu - Prezydent Miasta [...] działający jako starosta. Potwierdza to również treść obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1).
Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek wskazał, że art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", dotyczący właściwości rzeczowej organu administracji publicznej, odsyła do przepisów o zakresie działania organu, czyli do norm ustrojowych ustanawiających zadania realizowane przez organy administracji publicznej. Jednakże same przepisy prawa ustrojowego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia właściwości rzeczowej organu. Właściwość tę należy ustalać w sprawie w oparciu o przepisy prawne regulujące kompetencje zawarte w ustawach materialnego prawa administracyjnego, uwzględniając także te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Prezydent Miasta [...] na poparcie swojego stanowiska co do braku właściwości do załatwienia niniejszej sprawy powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OW 1/12.
W postanowieniu tym wskazano, że skoro obowiązująca nadal ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. przyznaje w art. 19 ust. 2 kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że obecnie właściwym organem do ustalenia odszkodowania jest wojewoda, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
W ocenie Prezydenta Miasta [...] nie można doszukiwać się kompetencji starosty do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dalsze przepisy kompetencyjne odnoszące się do zadań administracji rządowej z zakresu wywłaszczania nieruchomości, (które to przepisy zgodnie z wolą ustawodawcy winny zostać zastosowane jedynie w zakresie "zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości"). Uprawnienie do orzekania w niniejszej sprawie dał bowiem konkretny przepis prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Organ uznał zatem, że skoro uprawnienie prezydium wojewódzkiej rady narodowej do orzekania na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 25 lutego 1958 r. nie zostało przekazane innym organom, zadania te pozostały w kompetencji wojewody, zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i kolejnymi ustawami dotyczącymi przekształceń struktur administracji rządowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał miedzy Prezydentem Miasta [...] wykonującym zadania starosty a Wojewodą [...] w sprawie z wniosku J.Z oraz S.S z dnia [...] lutego 2011 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...], która na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przeszła na własność Państwa. Stosownie do art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy, w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 19 ust. 2).
Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. nie została uchylona, jest aktem nadal obowiązującym. Wobec tego, że nie istnieją obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, które zgodnie z ustawą wyznaczone zostały do ustalania odszkodowania za nieruchomość, a także wobec zmian w strukturze organów administracji i ich właściwości, należało ustalić organ, na który przeszła właściwość do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa.
Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie nie doszło.
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej utraciła moc z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) - art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631). Przepis art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie stanowił, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Jak wskazuje się w doktrynie unormowania przewidziane w tym przepisie są wyrazem woli ustawodawcy zmierzającej do dekoncentracji zadań administracji rządowej (scentralizowanej).
A. Wróbel, w odniesieniu do powyższej regulacji, przyjmuje, że przepis art. 6 powyższej ustawy stanowi, oparte na zasadzie subsydiarności, rozwiązanie prawne w zakresie określania właściwości instancyjnej organów administracji rządowej. Według A. Wróbla przepis art. 6 ustawy o administracji rządowej "należy rozumieć zarówno jako wskazówkę dla ustawodawcy zwykłego określającego właściwość instancyjną organów administracji rządowej, jak i regułę interpretacyjną w razie wątpliwości co do znaczenia przepisów szczególnych określających taką właściwość lub w razie braku takich przepisów". Treść tego przepisu wskazuje na wzajemne oddziaływanie i ścisły związek, jaki zachodzi pomiędzy sferą norm administracyjnego prawa ustrojowego i prawa administracyjnego materialnego. Na przedstawionym przykładzie można bowiem zauważyć, że treść regulacji ustrojowej (art. 6 powołanej wyżej ustawy) wpływa, w tym przypadku, na kierunek wykładni norm prawa materialnego, które są źródłem właściwości rzeczowej organu (Tomasz Bąkowski, Dekoncentracja realizacji zadań publicznych a zasada pomocniczości, [w:] Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, system informacji prawnej LEX).
Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w zakresie ustalania odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa, odsyła do zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na dzień wejścia w życie przepisu art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie zasady wywłaszczania nieruchomości określała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która z dniem 1 stycznia 1999 r. ustalanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powierzyła staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Pierwotnie, tj. od 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), kompetencja ta należała do wojewody. Przesunięcie kompetencji w tym zakresie z wojewody na starostę przewidywała ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) - art. 137 pkt 37. Właściwość starosty przewidywała również kolejna ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), obowiązująca od 29 października 1998 r., która w art. 94 stanowiła, że do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów.
Powyższe zmiany były wynikiem przyjętej koncepcji ustrojowej wyrażającej się w przekazaniu powiatom zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. gospodarki nieruchomościami i przekazaniu im niektórych spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 12 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny Dz. U. Nr 91, poz. 578).
Właściwości rzeczowej starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ustalonej w powyższy sposób nie zmieniła kolejna ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), uchylająca ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. (z dniem 1 kwietnia 2009 r.). Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. kontynuuje zasadę decentralizacji wykonywania zadań administracji rządowej w województwie. Mianowicie art. 2 cytowanej ustawy wymienia w pkt od 1 do 6 jakie organy wykonują zadania administracji rządowej w województwie, wskazując w pkt 1 wojewodę i w pkt 5 starostę.
Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 5 stanowi, że wojewoda jest "organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Analizując przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 należy mieć na uwadze powołany art. 2 ustawy, z którego wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują różne organy administracji publicznej. Właśnie z uwagi na wielość tych organów ustawodawca wprowadził zasadę, że do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie zostały zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, czy innych organów administracji wykonujących zadania administracji rządowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OW 138/12).
Sprawy z zakresu ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należą do właściwości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ten organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Podsumowując wskazać należy, że kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym jest starosta, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do niniejszego sporu kompetencyjnego jest nim Prezydent Miasta [...] działający jako starosta miasta na prawach powiatu i to on będzie obowiązany rozpoznać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przejętej nieruchomości orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 czerwca 1970 r.
Oba organy będące w sporze powołują się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie zasadności swych twierdzeń. Zauważyć należy, że w kwestii ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, zarysowały się w orzecznictwie rozbieżności. Rozbieżności te wynikają ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 i w 1998 r. reformami organów administracji publicznej. W większości orzeczeń jednak sądy administracyjne aprobują stanowisko, że obowiązujące przepisy pozwalają ustalić jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy odszkodowania starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OW 164/10; z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OW 41/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1639/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1359/12; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 589/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1719/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 471/10; https://cbois.nsa.gov.pl).
Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy w sprawie.