Uzasadnienie
Pismem z 2 września 2022 r. kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecina, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecina a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.O. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że M.O. jest osobą bezdomną, zaś jego ostatnie miejsce zameldowania znajdowało się na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, przy ul. Skierniewickiej 19/50. W ocenie wnioskodawcy powyższe oznacza, że stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Wnioskodawca wskazał, że obecnie M.O. przebywa w (...) gdzie został skierowany w celu sposób zabezpieczenia jego bytu do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Szczecina jako organu właściwego w sprawie. Podniesiono, że zainteresowany od 2016 r. zamieszkiwał w Szczecinie, gdzie koncentrowały się jego sprawy życiowe. W ocenie dyrektora wymieniony nie jest osobą bezdomną, przez co kryterium decydującym dla ustalenia organu właściwego powinno być jego miejsce zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.
Jak wynika z art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby, w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organu gminy, do rozpoznania wniosku osoby zainteresowanej, reguluje art. 101 ups. Zgodnie z ust. 1 wskazanego artykułu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie natomiast do jego ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt OW 164/08 oraz z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13).
W orzecznictwie podkreśla się także, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Jak wynika z akt sprawy, M.O. od 2016 r. wynajmował mieszkania na terenie Szczecina, od 2 do 20 kwietnia 2022 r. był hospitalizowany w (...) następnie od 20 kwietnia 2022 r. do 11 sierpnia 2022 r. odbywał rehabilitację w (...) zaś od 11 sierpnia 2022 r. przebywa w (...) w Myśliborzu, gdzie został umieszczony na podstawie decyzji Starosty Myśliborskiego z 10 sierpnia 2022 r., nr RS.4180.27.1.2022.AM – na pobyt stały. Zainteresowany jest osobą przewlekle chorą, porusza się za pomocą balkonika, na dłuższe odległości na wózku inwalidzkim, wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego oraz czynnościach higienicznych. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że rokowania co do dalszej poprawy są raczej niepomyślne. Zainteresowany nie posiada też żadnej rodziny.
Dokonując analizy okoliczności rozpoznawanej sprawy dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu o właściwość należy zauważyć, że z uwagi na stan zdrowia M.O. nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i obecnie korzysta z całodobowej opieki w (...) w Myśliborzu. Jak wynika wywiadu środowiskowego z 26 sierpnia 2022 r., zainteresowany oczekuje, że nadal będzie mógł w nim przebywać. Uznać zatem należy, że to właśnie we wskazanym domu pomocy społecznej koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe, a zatem to na terenie miasta Myślibórz znajduje się jego miejsce zamieszkania.
Kwestia ostatniego miejsca zameldowania M.O. nie ma znaczenia w sprawie. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ups, co jednak nie ma miejsca w sprawie. Wskazać trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ups, który stanowi, że za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11, z 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13 oraz z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16).
Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym.
Zauważyć w tym miejscu należy, że spór w zakresie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.O. o skierowanie do domu pomocy społecznej powstał między Prezydentem Miasta Szczecina, gdzie wnioskodawca zamieszkiwał, przed umieszczeniem w domu pomocy społecznej w Myśliborzu oraz Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, na terenie którego znajdowało się ostatnie miejsce zameldowania wymienionego na pobyt stały. Zważywszy jednak, że od 11 sierpnia 2022 r. miejscem zamieszkania zainteresowanego jest miasto Myślibórz, w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ups żaden z organów biorących udział w zawisłym sporze o właściwość nie jest właściwy do rozpoznania wniosku M.O. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze, a żaden z nich nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 r., sygn. I OW 23/18).
Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 15 § 2 ppsa i art. 64 § 3 ppsa.