Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 października 2010 r. Starosta Sandomierski zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach o uregulowanie sytuacji prawnej pojazdu (motocykla) marki [...] nr ramy [...], w stosunku do którego toczyło się postępowanie prowadzone w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Poinformował, że pojazd został usunięty z drogi i nieodebrany z wyznaczonego parkingu. Nie miał on numeru rejestracyjnego, a jego posiadacz nie przedstawił żadnych dokumentów rejestracyjnych. Pojazd nie figurował również ani w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej określanej jako CEPiK), ani w bazie Systemu Informacyjnego Schengen (SIS). Starosta Sandomierski podkreślił, że jego wniosek o orzeczenie przepadku motocykla na rzecz powiatu został oddalony przez Sąd Rejonowy w Sandomierzu z uwagi na treść art. 130a ust. 10b ustawy (akta przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają orzeczenia wydanego w tym zakresie).
Odpowiadając na pisma Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach Starosta Sandomierski przedstawił dokumenty potwierdzające brak danych na temat pojazdu we wspomnianych ewidencji oraz bazie, a w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. zreferował ustalenia dokonane za pośrednictwem Policji, która usunęła pojazd z drogi w dniu 9 maja 2008 r. W ich świetle motocykl został nabyty przez M. G. w Niemczech, gdzie był zarejestrowany, a później sprzedany N. R.; w chwili zakupu miał być uszkodzony i niezarejestrowany, zaś związane z nim dokumenty miały ulec zagubieniu.
Pismem z dnia 24 października 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach w związku z koniecznością uregulowania sytuacji prawnej motocykla wystąpił do Polsko-Niemieckiego Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policyjnych i Celnych w Świecku z prośbą o ustalenie, czy pojazd był zarejestrowany na terenie któregokolwiek z państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej i uzyskał odpowiedź, że nie figuruje on ani w bazach ZEVIS (Scentralizowany System Informacji o Pojazdach i Prawach Jazdy) i EUCARIS (Europejski System Informacji o Pojazdach i Prawach Jazdy), ani jako utracony.
Z kolei pismem z dnia 8 listopada 2013 r. poinformował Starostę Sandomierskiego, że nie znalazł podstaw do uregulowania sytuacji prawnej motocykla. Stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by pojazd był nielegalnie wprowadzony na obszar celny Wspólnoty Europejskiej, skoro sprowadzono go z Niemiec, będących częścią tego obszaru. Przywołał zarazem art. 313 rozporządzenia nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.U. UE.L. Nr 253, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 2454/93) przewidującego zasadę, w myśl której wszystkie towary znajdujące się na obszarze celnym Wspólnoty uznaje się za towary wspólnotowe, chyba że potwierdzono, iż nie mają one statusu wspólnotowego. Jego zdaniem domniemanie to nie zostało obalone w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić, iż pojazd został nielegalnie wprowadzony na obszar celny Wspólnoty Europejskiej.
W konsekwencji nie zachodzi potrzeba regulowania sytuacji prawnej pojazdu decyzją organu celnego.
Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. Starosta Sandomierski nie zgodził się z tym stanowiskiem, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na regulację art. 130a ust. 10b ustawy, lecz Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach podtrzymał je w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. Zaznaczył w nim ponadto, że systemy CEPiK, ZEVIS i EUCARIS nie zawierają danych ze wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej, toteż nie pozwalają wykluczyć, że pojazd jest lub był zarejestrowany w którymś z tych państw.
Starosta Sandomierski pismem z dnia 7 lipca 2014 r., powołując się m.in. na art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy uregulowania sytuacji prawnej spornego pojazdu. W uzasadnieniu przypomniał powyższe okoliczności, po czym skonstatował, że nie pozostawiają one wątpliwości co do tego, że pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw unijnych i nie posiada tablic rejestracyjnych. W jego ocenie wynika to z informacji uzyskanej z CEPiK. W sprawie należy więc zastosować art. 130a ust. 10b ustawy.
W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach przyznał, że jest organem właściwym do uregulowania sytuacji prawnej pojazdu, lecz podniósł, że wymaga to ustalenia, iż nie jest on zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Według niego zaś Starosta Powiatowy nie przedłożył wystarczających dowodów w tej materii, przez co "nie wypełnił dyspozycji zawartej w art. 130a ust. 10b ustawy". Rozwijając tę myśl Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach zauważył, że CEPiK jest jedynie polskim systemem teleinformatycznym obejmującym centralną bazę danych o pojazdach, ich właścicielach oraz osobach posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami i pozbawionych tych uprawnień. Podobnie policyjna baza SIS ogranicza się wyłącznie do określonych danych wprowadzanych przez państwa tzw. strefy Schengen, do której nie należą wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej.
Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach zwrócił również uwagę na niekompletność danych ujawnionych w systemach, z których sam skorzystał: system ZEVIS prowadzony jest tylko przez niemiecki Federalny Urząd Transportu Samochodowego, z kolei system EUCARIS nie został jeszcze wdrożony przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej. Powtórzył więc, że Starosta Sandomierski nie udowodnił, iż pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z tych państw, choć stosownie do art. 130a ust. 10b ustawy leżało to w jego kompetencjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór dotyczący dalszego postępowania w przedmiocie pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130 ust. 1 ustawy, gdyż oba pozostające w nim organy stwierdziły swoją niewłaściwość w tym zakresie. Starosta Sandomierski, który podjął już czynności w ramach przysługujących mu kompetencji określonych przede wszystkim przez art. 130 ust. 10 ustawy, uznał, że sprawa poza te kompetencje wykracza, i stosownie do art. 130 ust. 10b ustawy powinna być załatwiona przez Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach, który jednak odmówił zastosowania tego przepisu.
Niemniej ten ostatni organ przyznał, że jest właściwy do uregulowania sytuacji prawnej pojazdu w oparciu o art. 130 ust. 10b ustawy i nie prezentuje odmiennej niż Starosta Sandomierski wykładni tego przepisu wyznaczającego właściwość organów uprawnionych do wydania rozstrzygnięcia odnośnie do usuwanych pojazdów. Jego zdaniem to stan faktyczny sprawy nie został bowiem ustalony w stopniu uzasadniającym sięgnięcie po wspomniany przepis. Spór stanowi więc konsekwencję nie rozbieżności stanowisk co do norm kompetencyjnych, lecz odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy koncentruje się on bardziej wokół faktycznej, a nie prawnej podstawy rozstrzygnięcia i zarazem właściwości organu, który ma to rozstrzygnięcie podjąć.
Nie wpływa to wszelako na jego charakter jako sporu kompetencyjnego. Przeciwstawne konkluzje obu organów pozostających w sporze co do stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie oznaczają wszak, że organy te niejednolicie postrzegają przedmiot i istotę sprawy i inaczej oznaczają unormowanie, na podstawie którego można tę sprawę załatwić, czyli że w rzeczywistości odnoszą się do dwóch różnych spraw, co wykluczyłoby możliwość rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675). Przedmiot ten jest oznaczony i wyjaśniony na tyle, że można określić sprawę, która ma być rozpoznana, i wskazać organ właściwy w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17).
Jest poza sporem, że składa się na niego problem uregulowania statusu prawnego ściśle oznaczonego pojazdu, który został usunięty z drogi. Jednocześnie zachodzi kolejna przesłanka warunkująca spór kompetencyjny, gdyż istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia tej sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 75). Stanowi ją bądź art. 130a ust. 10 ustawy, bądź art. 130a ust. 10b ustawy, lecz specyfika tej regulacji prawnej polega na tym, że oba te przepisy upoważniają do działania dwa odrębne organy, mianowicie starostę oraz naczelnika urzędu celnego. Zastosowanie każdego z tych przepisów uzależnione jest zaś od sytuacji pojazdu w chwili usunięcia go z drogi, a zatem właśnie od ustaleń faktycznych przeprowadzonych w tej materii.
Co do zasady starosta w myśl art. 130a ust. 10 ustawy w stosunku do takiego pojazdu powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Zgodnie jednak z art. 130 ust. 10b ustawy w razie gdy pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. W przepisie tym nie przesądzono, że przekazania tego ma dokonać starosta, ale bezsprzecznie jest to jego obowiązkiem, gdy w toku podejmowanych przez niego czynności związanych z usuniętym pojazdem stwierdzi, iż zachodzi stan rzeczy, o którym mowa w rozpatrywanym przepisie. W efekcie właściwość rzeczowa naczelnika urzędu celnego w sprawie wynika z przesłanki określonej w nietypowy sposób, skoro o jej ziszczeniu się mogą decydować ustalenia faktyczne poczynione w odrębnym postępowaniu przez inny organ oraz sformułowana w ich wyniku teza, że pojazd odpowiada hipotezie art. 130a ust. 10b ustawy.
Tym samym również Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi te ustalenia wziąć pod uwagę i ocenić, czy są one wyczerpujące i przemawiają na rzecz powyższej tezy. Kwestia ta ma, po pierwsze, wpływ na skuteczność czy wręcz dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wniosek taki może bowiem doprowadzić do wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego tylko wówczas, gdy organ, który z wnioskiem wystąpił, ustalił stan faktyczny sprawy dokładnie na tyle, że można stwierdzić, iż stan ten jest objęty określoną normą prawną podlegającą konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Ponadto, po drugie, z uwagi na konstrukcję art. 130a ust. 10b ustawy stwierdzenie takie oznacza w niniejszej sprawie, że organ ten powinien być wskazany zgodnie z wnioskiem. Także Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach przyznaje przecież, że jest właściwy w sytuacji, gdy dowiedziono, iż pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta została dostatecznie wykazana, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w przedstawionych aktach sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zachodzi przesłanka zastosowania art. 130a ust. 10b ustawy. Nie można zatem podzielić stanowiska Naczelnika Urzędu Celnego, że jej ustalenie w rozpatrywanej sprawie wymaga uzupełnienia tego materiału przez Starostę Sandomierskiego celem sprawdzenia faktu rejestracji pojazdu w każdym z państw członkowskich Unii Europejskiej.
W pierwszej kolejności podkreślić wypada, że wykluczono rejestrację pojazdu w Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie pojazd został usunięty z drogi, i w Republice Federalnej Niemiec, gdzie w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy wcześniej się on znajdował i gdzie miał być zarejestrowany. Wynika to zresztą z czynności dokonanych tak przez Starostę Sandomierskiego (pozyskanie informacji z CEPiK), jak przez samego Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach, który uzyskał informację z bazy ZEVIS, udzieloną mu przez Polsko-Niemieckie Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policyjnych i Celnych w Świecku na jego wniosek złożony w związku z koniecznością uregulowania sytuacji prawnej tego pojazdu (wątpliwości co do swojej właściwości organ ten powziął więc dopiero później, po dokonaniu w niej czynności dowodowych). Skoro pojazd miał być zarejestrowany w Niemczech przed jego nabyciem przez osobę, która sprowadziła go do Polski, to wysoce nieprawdopodobne jest, że w chwili jego usunięcia z drogi był on zarejestrowany w innym, trzecim państwie członkowskim, zwłaszcza iż wykluczono to na podstawie pozostałych systemów obejmujących dane z większości tych państw, szczególnie systemu EUCARIS.
Bezsprzecznie przy tym ta wcześniejsza, nieaktualna już rejestracja pojazdu w państwie członkowskim (w Niemczech) nie ma znaczenia dla potraktowania go jako towaru niewspólnotowego i zastosowania wobec niego art. 130a ust. 10b ustawy (tak np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OW 221/12, LEX nr 1321309, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OW 227/12, LEX nr 1320454, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 207/13 i z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OW 287/13).
Ostatnio wspomniany aspekt ma dla sprawy znaczenie kluczowe. W świetle uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), którą wprowadzono art. 130a ust. 10b ustawy, przepis ten ma dotyczyć właśnie towarów niewspólnotowych, wymagających uregulowania ich statusu celnego przez organ celny. Oznacza to konieczność sięgnięcia do przepisów określających przesłanki pozwalające uznać dane towary za wspólnotowe. Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach przywołał w tym zakresie art. 313 (3) rozporządzenia nr 2454/93, przewidujący generalną zasadę, że do towarów takich zaliczają się towary wprowadzone na obszar celny Wspólnoty. Nie dostrzegł jednak innej reguły zawartej w tym samym akcie prawnym, mimo że ma ona charakter szczególny, odnosząc się akurat do pojazdów. Stosownie mianowicie do art. 320 pkt a rozporządzenia nr 2454/93 jeżeli konieczne jest potwierdzenie wspólnotowego statusu silnikowych pojazdów drogowych zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, pojazdy takie uważane są za wspólnotowe pod warunkiem, że posiadają tablice i dowód rejestracyjny, a dane umieszczone w dowodzie rejestracyjnym i na tablicach rejestracyjnych potwierdzają w niezaprzeczalny sposób ich wspólnotowy status.
Przepis ten rozstrzyga analizowaną kwestię w niniejszej sprawie, ponieważ sporny pojazd nie spełniał przewidzianego w nim warunku, skoro nie posiadał tablic rejestracyjnych, a jego posiadacz nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających jego rejestrację. Pojazd ten należy więc uznać za towar niewspólnotowy, którego status musi być uregulowany przez właściwego miejscowo naczelnika urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Jest to niezbędne do zakończenia procedury związanej z usunięciem tego pojazdu z drogi.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.