Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 maja 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 22 kpa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta L. - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L. a Burmistrzem Miasta i Gminy K. - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. i wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego dla umieszczenia I.P. w domu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta K. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie Burmistrza Miasta L. Organ podał, że decyzję o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Skoro w dniu wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy w L. I.P. był mieszkańcem Gminy L., a nie K., zgodnie z przepisem właściwym do wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta L. Jak wynika z przedstawionego materiału aktowego, postanowieniem z dnia 20 marca 2009 r. Sąd Rejonowy w L. Wydział III Rodzinny i Nieletnich, po rozpoznaniu wniosku Specjalistycznego Psychiatrycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] o skierowanie I.P. do domu pomocy społecznej bez wymaganej zgody, na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego skierował I.P., zam. w L. przy ul. [...] do Domu Pomocy Społecznej bez jego zgody.
Pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. E.F., siostra I.P., zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o wykonanie orzeczenia Sądu Rejonowego w L. i umieszczenie I.P. w domu pomocy społecznej.
Przy piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r. MOPS w L., na podstawie art. 65 § 1 kpa, uznając się za niewłaściwy w sprawie, przekazał wniosek E.F. do MGOPS w K. Organ wskazał, że I.P. był zameldowany w L. przy ul. [...], jednak w dniu 1 lipca 2011 r. dokonał wymeldowania z pobytu stałego i został zameldowany na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w Z. Obecnie przebywa zaś na Oddziale Psychiatrycznym Szpitala Rejonowego SPZOZ w T. W związku z powyższym pismem MGOPS w K. pismem z dnia 22 lutego 2012 r. poinformował E.F., że I.P. nie przebywa pod adresem K., ul. [...] od grudnia 2011 r., a jego adres jest nieznany. Umieszczenie I.P. w domu pomocy społecznej nie jest zatem możliwe do czasu ustalenia jego miejsca pobytu.
W dniu 2 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w Z. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o umieszczenie I.P. w domu pomocy społecznej, wskazując jako adres zamieszkania K., ul. [...].
Pismem z dnia 18 marca 2013 r. Dyrektor MOPS w L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie negatywnego sporu zaistniałego w sprawie poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy umieszczenia I.P. w domu pomocy społecznej.
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego z uwagi na swoją niewłaściwość, wskazując w uzasadnieniu, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien zostać złożony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór taki powstaje w przypadku rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać sporu pozytywnego (kiedy oba organy uznają się za właściwe) bądź też sporu negatywnego (kiedy oba organy uznają się za niewłaściwe). W obydwu przypadkach spór może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wystąpił o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie umieszczenia I.P. w domu pomocy społecznej. Rozważenia jednak wymaga, czy przedmiot sporu został przez wnioskodawcę prawidłowo określony. Warto bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż o umieszczeniu w domu pomocy społecznej orzekł już uprzednio sąd powszechny. W sytuacji zaś, gdy o umieszczeniu w domu pomocy społecznej zadecydował sąd powszechny, z uwagi na związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, rola organów administracji sprowadza się do wykonania orzeczenia poprzez wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., I SA/Wa1040/09, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., II SA/Ke 283/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 maja 2011 r., II SA/Op 62/11).
Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie wymaga zatem ustalenia miejsca zamieszkania I.P. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", co powoduje, że z powołaniem się na wykładnię systemową należy posłużyć się definicją zamieszczoną w art. 25 kc. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym dotyczącym tego zagadnienia utrwalił się pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywania w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola stałego pobytu, występujące łącznie. Zatem miejscem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 kc jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby.
W tym miejscu należy zauważyć, iż spór o właściwość jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak nastąpi organy administracji publicznej będące w sporze powinny dokładnie ustalić i przedstawić stan faktyczny sprawy, aby Sąd miał podstawy do stwierdzenia, jakie miejsce należy uznać za centrum interesów życiowych strony. Tymczasem Burmistrz Miasta L., zgłaszając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, nie sprostał temu obowiązkowi. Po pierwsze, organ administracji pozostawił ustalenie stanu faktycznego gestii Naczelnego Sądu Administracyjnego, odsyłając Sąd do materiału aktowego, stanowiącego załącznik do wniosku. Po drugie zaś, w zakresie uzasadnienia prawnego zgłoszonego wniosku Burmistrz odesłał Sąd do treści pisma z dnia 5 lutego 2013 r. skierowanego do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zalegającego w aktach sprawy.
Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynikają istotne dla ewentualnego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Nie zostało bowiem wskazane choćby miejsce aktualnego pobytu I.P., co tym bardziej czyni niemożliwym ustalenie miejsca zamieszkania w świetle kc. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że może on być osobą bezdomną, do której zastosowanie znajdować mógłby art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż Burmistrz Miasta L., występując z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek ciąży na organach administracji publicznej, a nie na Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozpoznającym spór, gdyż zakres jego kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania organu właściwego w sprawie.
Brak stosownych ustaleń faktycznych powoduje, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy uznać za przedwczesny i jako taki podlega on oddaleniu na mocy art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3 i art. 151 p p.s.a.