Uzasadnienie
Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego, reprezentowany przez radcę prawnego, wnioskiem z dnia 8 czerwca 2015 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 29 czerwca 2015 r., na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332) w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie:
- - który z następujących powiatów: Warszawski Zachodni, Białobrzeski, Grodziski jest właściwy do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego dziecka E. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu Warszawskiego Zachodniego,
- - która z następujących gmin: Ożarów Mazowiecki, Promna, Grodzisk Mazowiecki jest właściwa – w zakresie wskazanym w art. 191 ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego dziecka E. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Ż. R. (S.) jest matką E. S. urodzonego 30 listopada 2008 r. oraz M. S. N. urodzonej 8 października 2010 r. Ojcem E. S. jest P. S., natomiast ojcem M. S. jest M. N. Od chwili urodzenia małoletni przebywali pod faktyczną opieką matki. W dniu 14 sierpnia 2012r. Ż. R. (S.) przybyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie Mazowieckim wraz ze swoimi dziećmi. Wniosła o "zabranie" jej dzieci i ograniczenie praw rodzicielskich. W trybie doraźnym dzieci zostały umieszczone w rodzinie zastępczej prowadzonej na terenie Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Pruszkowie, sygn. akt III Nsm 619/12, w drodze zabezpieczenia umieścił małoletnich E. i M. w rodzinie zastępczej u S. i W. Ł. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta Warszawski Zachodni przyznał rodzicom zastępczym z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego E. S. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1000,00 złotych miesięcznie.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt III Nsm 619/12 małoletni E. S. został na stałe umieszczony w dotychczasowej rodzinie zastępczej.
Wskazano, że Powiat Warszawski Zachodni, działając poprzez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, podjął czynności zmierzające do ustalenia powiatu i gminy właściwych do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.
Ustalone zostało, że małoletni E. S. jest zameldowany od dnia 9 grudnia 2008 r. w miejscowości Rykały, gmina Promna, powiat Białobrzeski, dom nr [...] lok nr [...]. W piśmie z dnia 7 lipca 2013 r. matka małoletniego wyjaśniła, że do 31 października 2012 r. mieszkała w Ożarowie Mazowieckim. Następnie w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. zamieszkiwała w Grodzisku Mazowieckim, a od 1 lutego 2013 r. mieszka w Józefowie.
W tym stanie rzeczy Powiat Warszawski Zachodni uznał, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był Ożarów Mazowiecki i w związku z tym pismem z dnia 20 listopada 2013 r. zwrócił się do Gminy Ożarów Mazowiecki o zwrot części wydatków poniesionych w związku z umieszczeniem małoletniego E. w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. Gmina Ożarów Mazowiecki odmówiła partycypowania w kosztach związanych z umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej. W ocenie Gminy matka małoletniego nigdy nie była mieszkanką Gminy Ożarów, w dniu 14 sierpnia 2012 r. znalazła się w tej miejscowości zupełnie przypadkowo, w tym okresie zamieszkiwała w Grodzisku Mazowieckim, o czym świadczy fakt pobierania świadczeń rodzinnych od Gminy Grodzisk Mazowiecki.
W tej sytuacji Powiat Warszawski Zachodni zwrócił się do PCPR w Grodzisku Mazowieckim o udzielenie wyjaśnień odnośnie zaistniałej sytuacji. W ocenie Powiatu Grodziskiego Ż. R. (S.) nigdy nie przebywała na jego terenie z zamiarem stałego pobytu, a podmiotem właściwym do pokrycia wydatków związanych z wychowaniem i opieką nad małoletnim E. umieszczonym w rodzinie zastępczej jest Powiat Białobrzeski i Gmina Promna. Z uwagi na powyższe Powiat Warszawski Zachodni wystąpił o zwrot wydatków na opiekę i wychowanie do Powiatu Białobrzeskiego. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 roku Powiat Białobrzeski odmówił poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E., gdyż w jego ocenie miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była Gmina Ożarów Mazowiecki. Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. Gmina Ożarów Mazowiecki odmówiła zwrotu wydatków poniesionych na wychowanie i opiekę małoletniego E. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej.
Organ odwołał się do regulacji zawartej w art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i stwierdził, że jego zdaniem dla ustalenia jednostki samorządu terytorialnego właściwej do pokrycia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E. S. wystarczające będzie odwołanie się do kryterium miejsca zamieszkania ewentualnie miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, jednakże nie można brać pod uwagę tylko oświadczeń złożonych przez matkę dziecka. Należy także przeanalizować jej zachowanie. Analiza ta doprowadziła organ do stwierdzenia, że w świetle okoliczności sprawy nie można z całkowitą pewnością stwierdzić, że miejscem zamieszkania matki dziecka przed umieszczeniem jej syna w pieczy zastępczej był Ożarów Mazowiecki.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca zobowiązany został do sprecyzowania wniosku z dnia 8 czerwca 2015 r. poprzez wskazanie z jakim organem konkretnie Powiat Warszawski Zachodni prowadzi spór, którego dotyczy ten wniosek. W piśmie z dnia 13 lipca 2015 r. reprezentujący wnioskodawcę radca prawny wyjaśnił, że uczestnikami w sprawie niniejszej winny być wszystkie podmioty wskazane we wniosku z dnia 8 czerwca 2015 r. Dotychczas, poza Powiatem Warszawskim Zachodnim, który faktycznie ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka, żadna inna ze wskazanych jednostek samorządu terytorialnego nie chce partycypować w wydatkach, dlatego konieczne jest rozpoznanie sporu z udziałem wszystkich podmiotów, które potencjalnie mogą być uznane za właściwe do ponoszenia wydatków.
W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Grodziska Mazowieckiego stwierdził, że Gmina Grodzisk Mazowiecki nie jest właściwa do partycypowania w kosztach utrzymania małoletnich E. i M. S. w pieczy zastępczej, bowiem w dniu, gdy trafili do rodzinnej pieczy zastępczej nie zamieszkiwali na terenie tej Gminy.
W odpowiedzi na wniosek, Starosta Grodziski wskazał, że Powiat Grodziski nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego. Zdaniem organu właściwy jest powiat miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Białobrzeski wniósł o ustalenie, że właściwym do poniesienia wydatków na opiekę małoletniego E. S., ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej jest Gmina Ożarów Mazowiecki ewentualnie Gmina Grodzisk Mazowiecki. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie małoletni znalazł się pod faktyczną opieką zawodowej rodziny zastępczej w dniu 14 sierpnia 2012 r., to jest w dniu w którym matce przysługiwała pełnia władzy rodzicielskiej, a w tym czasie mieszkała w gminie Ożarów Mazowiecki, co wynika z jej oświadczenia z dnia 31 maja 2014 r.
W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego, reprezentowany przez adwokata, wniósł o odrzucenie wniosku jako niedopuszczalnego.
W ocenie organu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny w systemie pieczy zastępczej, w niniejszej sprawie może wystąpić spór o właściwość pomiędzy powiatem i gminą. Realizacja roszczenia o zapłatę powiatu wobec gminy zobowiązanej do zwrotu wydatków na opiekę i wychowanie z tytułu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, następuje nie w drodze egzekucji administracyjnej, ale w drodze cywilnoprawnego roszczenia o zapłatę dochodzonego przez powiat wobec gminy przed sądem powszechnym. Wskazano, że w niniejszej sprawie w sporze mogą pozostawać jedynie gminy między sobą lub powiaty między sobą, co wynika z faktu, że gminy i powiaty mają zupełnie inny zakres uprawnień i obowiązków, a w konsekwencji nie ma żadnej sprawy, którą jednocześnie mógłby w ramach systemu pieczy zastępczej załatwić powiat i równocześnie gmina. Podano, że jeżeli Powiat uważa, że zwrotu poniesionych przez niego wydatków powinna dokonywać określona gmina, to powinien wystąpić na drogę sądową o zapłatę wskazując konkretną gminę jako pozwaną, jeżeli natomiast uważa, że inny powiat w danej sprawie zobowiązany jest do świadczeń określonych art. 191 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej, to może wówczas zwrócić się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość do organu wyższego stopnia – w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub jeżeli nie ma wspólnego SKO dla dwóch powiatów pozostających w sporze – do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaznaczono też, że w zakresie wspólnego organu wyższego stopnia dla Powiatu Warszawskiego Zachodniego i Gminy Ożarów Mazowiecki, wspólny organ wyższego stopnia występuje i jest nim SKO w Warszawie, w konsekwencji również z tej przyczyny NSA nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Powiatem Warszawskim Zachodnim a Gminą Ożarów Mazowiecki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dotyczy kwestii związanych z właściwością powiatu oraz gminy obowiązanych do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka E. S., który został na stałe umieszczony w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 18 marca 2013r., III Nsm 619/12, a więc po wejściu w życie ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 191 ust. 16 został dodany przez art. 1 pkt 82 lit. d ustawy z 25 lipca 2014 r. (Dz. U. poz. 1188) zmieniającej ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (por. postanowienia NSA: z dnia 3 marca 2015 r. I OW 207/14 i z dnia 12 maja 2015 r., I OW 274/15).
Chociaż w sprawie niniejszej – co do zasady – przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej znajdują zastosowanie, to jednak wniesiony przez Starostę Powiatu Warszawskiego z dnia 8 czerwca 2015 r. wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegać musiał odrzuceniu.
Organ, który występuje o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) obowiązany jest wskazać z jakim innym organem pozostaje w sporze, a ponadto przedstawić i uzasadnić swoje jednoznaczne stanowisko co do właściwości organu w sprawie, której dotyczy wniosek.
W sprawie niniejszej wnioskodawca powyższych obowiązków nie dopełnił. We wniosku podano, że Powiat Warszawski Zachodni pozostaje w sporze z Gminą Ożarów Mazowiecki, Powiatem Grodziskim, Gminą Grodzisk Mazowiecki, Powiatem Białobrzeskim i Gminą Promna. Wnioskodawca nie sprecyzował, który z tych organów jest jego zdaniem obowiązany do ponoszenia konkretnych wydatków. Nie wyraził również jednoznacznego stanowiska co do swojej właściwości. W takiej sytuacji trudno więc przyjąć, że zaistniał spór o właściwość, który wymaga rozstrzygnięcia. Wskazanie przez wnioskodawcę trzech powiatów i trzech gmin, które jego zdaniem są potencjalnie właściwe do ponoszenia wydatków jest nieprawidłowe. We wniosku całkowicie pominięto, że w ustawie zostały odrębnie sformułowane podstawy prawne (a w nich i zakres) ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej – art. 191 ust. 1 pkt 1 (obowiązki powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej) i w art. 191 ust. 9 (obowiązki gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej). Kwestie właściwości powiatu uregulowane zostały dodatkowo w dalszych ustępach art. 191, które mają też odpowiednie zastosowanie do ponoszenia wydatków przez gminy.
Tymczasem warunkiem merytorycznego rozstrzygnięcia sporu jest tożsamość sprawy, którą chcą (lub nie) zajmować się co najmniej dwa organy. Sprawa ta musi więc dotyczyć tych samych stron, tego samego przedmiotu i tej samej podstawy rozstrzygnięcia, w oparciu o którą chcą (lub nie) działać organy. Ponadto, nawet gdyby wniosek sformułowany w taki sposób jak w sprawie niniejszej mógł być merytorycznie rozstrzygnięty, to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 § 1 K.p.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2- 4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Również więc z tej przyczyny wniosek o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy częścią ze wskazanych organów, jaki skierowany został do Naczelnego Sądu Administracyjnego należałoby odrzucić.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.