Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy N. S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta S. W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 sierpnia 2014 r. M. M., obecnie zamieszkałej: [...] N. S., o wydanie decyzji w przedmiocie skierowania jej do Domu Pomocy Społecznej w B. K. Po sporządzeniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego w dniu 2 września 2013 r. oraz zebraniu niezbędnej dokumentacji, Ośrodek Pomocy Społecznej w N. S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) w związku z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), całość dokumentów przesłał w dniu 7 października 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W. Jak wynika z akt sprawy adresem zameldowania na pobyt stały M. M. jest bowiem S. W., ul. [...].
Jest to adres mieszkania, które zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2013 r. umową darowizny wnioskodawczyni przekazała bratu E. D. W wyżej wymienionym mieszkaniu Pani M. ma ustanowioną nieodpłatną dożywotnią służebność osobistą mieszkania. Według oświadczenia M. M. z dnia 10 września 2013 r. przebywa ona na terenie miasta i gminy N. S. (w miejscowości J.) od sierpnia 2011 r. (u bratanicy tymczasowo), bez zamiaru stałego pobytu. W dniu 22 października 2013 r., zawiadomieniem o sygnaturze [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W. przekazał całość dokumentacji do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. S., uznając go za organ właściwy do wydania decyzji. Ośrodek Pomocy Społecznej w N. S. nie jest jednak w stanie jednoznacznie określić, czy miejscowość J., jest miejscem, w którym M. M. przebywa z zamiarem stałego pobytu oraz czy miejsce to stało się ośrodkiem jej życia codziennego, w którym skoncentrowane są jej plany życiowe. Dlatego konieczne jest rozpoznanie sporu o właściwość.
Odpowiadając na wniosek Prezydent Miasta S. W. postulował wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy N. S. jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu podał, iż jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, M. M. faktycznie przebywa w miejscowości J. nr [...] od miesiąca sierpnia 2013 r., u swojej bratanicy D. D. Zajmuje w domu jednorodzinnym pokój jednoosobowy, wyposażony w niezbędne sprzęty domowego użytku, opiekę nad nią sprawuje bratanica, która zaspokaja jej podstawowe potrzeby. M. M. pozostaje pod opieką lekarza w N. S. Wprawdzie jest ona zameldowana na pobyt stały w S. W. w mieszkaniu przy ul. [...], jednak w nim nie zamieszkuje. Z informacji uzyskanych od najbliższej sąsiadki przez pracownika socjalnego MOPS w S. W. wynika, że przepisała ona własne mieszkanie na rzecz swojej bratanicy, obecnie zamieszkałej w J., która zobowiązała się do opieki nad nią. M. M. nie ma zamiaru wracać do S. W., a zwłaszcza do tego mieszkania, którego nie jest już właścicielem (notatka służbowa z dnia 18 października 2013 r.).
Z zebranych w sprawie informacji wynika, że miejscem zamieszkania i pobytu Pani M. jest miejscowość J., ponieważ tam przebywa przez dłuższy czas i związana jest z tą miejscowością osobiście oraz rodzinnie. Fakt zameldowania w S. W. przy ul. [...] nie stanowi w ocenie organu o miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Sama deklaracja M. M. dotycząca faktu przebywania, ale bez zamiaru stałego pobytu, jest pojęciem subiektywnym i nie ma doniosłości prawnej, jeżeli nie jest potwierdzona przez faktyczne działania. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. W. wskazał, że nie posiada szerszej dokumentacji w sprawie z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu z osobą zainteresowaną. Dlatego jej żądanie winno być rozpatrzone przez organ składający wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy N. S. a Prezydentem Miasta S. W., ponieważ oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku M. M. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w B. K. Przedmiot żądania strony w sprawie, w jakiej powstał obecny spór ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domy pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Przepisem generalnym określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się przede wszystkim według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Dalsze jednostki tego artykułu określają tę właściwość w przypadkach szczególnych, które w sprawie nie zachodzą. Przepis ten nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania", a – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – należy go wyłożyć w oparciu o treść i interpretację przepisu art. 25 kodeksu cywilnego. Jako miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przesłanka pobytu w danej miejscowości wynika z faktycznego przebywania tamże, zaś zamiar stałego pobytu z okoliczności faktycznych pozwalających na przyjęcie, że w tej miejscowości koncentrują się podstawowe sprawy życiowe osoby.
Przy czym wystarczy, że zamiar taki można wywieść z zachowania, polegającego na ześrodkowaniu aktywności życiowej danej osoby w określonej miejscowości. Fakt zameldowania, jako czynność rejestracyjna, nie ma tu decydującego znaczenia. W opisanej materii judykatura zajmuje utrwalone stanowisko (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 63/14, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz cytowane w nim orzeczenia).
Wniosek inicjujący powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy umieszczenia M. M. w domu opieki społecznej. W tej sytuacji powinien on być załatwiony przez organ gminy właściwej ze względu na jej miejsce zamieszkania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miejsce zamieszkania M. M. znajduje się obecnie na terenie Gminy N. S. (miejscowość J.) w mieszkaniu jej bratanicy, a zatem organem właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy N. S. Materiał zebrany w aktach administracyjnych sprawy świadczy o tym, że M. M. przebywa na terenie Gminy N. S. z zamiarem stałego pobytu. Tam też korzysta z opieki zdrowotnej i koncentruje swoją aktywność życiową. Ten adres podała w oświadczeniach z dnia 10 września 2013 r. i z dnia 17 stycznia 2013 r., wskazując co prawda na brak zamiaru stałego zamieszkiwania tamże, wszak w ocenie Sądu miała na myśli potrzebę stałego zamieszkiwania w DPS, skoro intencję tę powiązała ze złym stanem zdrowia i potrzebą całodobowej opieki.
Mieszkanie w S. W. darowała bratu, nie przebywa w nim mimo zawarcia w umowie darowizny z dnia [...] lipca 2013 r. dożywotniej osobistej służebności mieszkania. W tym kontekście adres stałego zameldowania w S. W. nie podważa ustaleń świadczących o tym, że zainteresowana przebywa z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy N. S. Zatem, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej należało wskazać Burmistrza Miasta i Gminy N. S. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.