Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. Wójt Gminy Pawłosiów wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Pawłosiów a Miastem Sanok w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu Wójt Gminy Pawłosiów wskazał, że Starosta Jarosławski przesłał Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Pawłosiowie notę księgową obciążając comiesięcznymi kosztami utrzymania dzieci: M. Ś. i D. Ś. umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu ww. noty wskazano, że dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej u dziadków ojczystych K. Ś. i Marcina Ś. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...]) zamieszkiwały w miejscowości P., gmina Pawłosiów.
Powołując się na art. 26 § 1 k.c. wnioskodawca wskazał, że miejscem zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w pieczy zastępczej jest miejsce zamieszkania matki. Na podstawie wyroku rozwodowego rodziców dzieci, wydanego [...] listopada 2013 r. przez Sąd Okręgowy w P., Wydział [...] Cywilny, sygn. akt [...] ograniczona została władza rodzicielska matce poprzez poddanie jej nadzorowi kuratora sądowego, równocześnie pozbawiając władzy rodzicielskiej ojca dzieci. Ustalono również, że miejscem zamieszkania dzieci jest S., ul. [...].
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Sanoka wniósł o odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazując że Starosta Jarosławski wydał w dniu 10 kwietnia 2015 r. decyzje w sprawach przyznania pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich M. Ś. i D. Ś. umieszczonych w rodzinie zastępczej. Tym samym Powiat Jarosławski uznał, że jest właściwy do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Starosta Jarosławski wskazał też Gminę Pawłosiów jako właściwą ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej do ponoszenia wydatków w postaci określonej w art. 191 ust. 9 ustawy i obciążył ją należnością wskazaną w nocie księgowej nr [...].
W świetle powyższego, zdaniem Burmistrza Miasta Sanoka, brak jest podstaw do uznania, że to Gmina Miasta Sanoka miałaby pokrywać wydatki wynikające z noty księgowej nr [...]. Nota księgowa może obciążać jedynie płatnika, na którego została wystawiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OW 48/06, Lex 321535; 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 142/08, Lex 565694).
W niniejszej sprawie spór powstał w zakresie ustalenia jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich M. Ś. i D.Ś., umieszczonych w rodzinie zastępczej.
Spór ten ma charakter sporu negatywnego, gdyż oba organy pozostające w sporze uznają się za niewłaściwe miejscowo do załatwienia sprawy. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że dla wskazania organu właściwego konieczne jest odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego definiujących pojęcie "miejsce zamieszkania dziecka". Zdaniem Burmistrza Miasta Sanoka wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlega natomiast odrzuceniu, bowiem zaistniały spór nie ma związku z indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentów wskazanych w odpowiedzi na wniosek podkreślić należy, że zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.w.r.": "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 u.w.r. w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.
Zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny, piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu (art. 180). Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a).
Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 u.w.r. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Ponadto z art. 191 ust. 9 u.w.r. wynika, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w określonej wysokości.
W rozpoznawanej sprawie małoletni M.Ś. i D. Ś. zostali umieszczeni po raz pierwszy w rodzinie zastępczej dziadków na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. [...] dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...]. Jak wynika z akt sprawy miejscem zamieszkania dzieci przed wydaniem powołanego orzeczenia była miejscowość P. – położona w powiecie jarosławskim. Na powyższe wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Jarosławiu z dnia [...] maja 2015 r., skierowane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pawłosiowie. W piśmie tym Dyrektor Powiatowego Centrum wyjaśnił, że małoletni przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej zamieszkiwali pod adresem P., a zatem uznać należy, że miejscowość ta była miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 191 ust. 16 u.w.r., orzekł jak w sentencji postanowienia.