Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2015 r., Prezydent Miasta Sieradza na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Sieradza a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy Pana A. W., w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie części pasa zieleni zlokalizowanego pomiędzy jezdnią a chodnikiem w pasie drogowym ul. [...] w Sieradzu, w celu umożliwienia dojazdu samochodem osobowym do pomieszczeń usługowych znajdujących się w parterze budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb geod. nr [...].
W motywach wniosku Prezydent Sieradza podniósł, że dniu 12 stycznia 2015 r. do Prezydenta Sieradza wpłynęło pismo Pani T. M. Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi znak: [...], z dnia 7 stycznia 2015 r., przekazujące zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego wniosek Pana A. W., w sprawie wyrażenia zgody na utwardzenie części pasa zieleni zlokalizowanego pomiędzy jezdnią a chodnikiem w pasie drogowym ul. [...] w Sieradzu w celu umożliwienia dojazdu samochodem osobowym do pomieszczeń usługowych znajdujących się w parterze budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb geod. nr [...].
W uzasadnieniu ww. zawiadomienia powołany został przez organ art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", w myśl którego odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
W ocenie Prezydenta Miasta Sieradza norma powołanego przepisu odnosi się do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Nie ma on zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowego odcinka drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządców województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewniania ciągłości dróg krajowych. Ulica [...] zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24.03.2010r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim,wielkopolskim, zachodniopomorskim jest drogą krajową - Nr 12. Do momentu wskazania obowiązującego rozporządzenia w sprawie zmiany przebiegu przedmiotowej drogi nie ma podstaw, aby Prezydent Miasta Sieradza wydał decyzję wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego ul. [...].
W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Sieradza Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), pismem z dnia 5 marca 2015 r., wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Sieradza jako organu właściwego do załatwienia sprawy, w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie części pasa zieleni zlokalizowanego pomiędzy chodnikiem a jezdnią, w pasie drogowym drogi publicznej, ul. [...] w Sieradzu w miejscu dojazdu samochodem osobowym do pomieszczeń usługowych znajdujących w parterze budynku, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. Organ ten podniósł, że pismem z dnia 3 października 2014 r., znak GDDKiA [...] Dyrektor Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomienie o zakończeniu budowy m.in. "projektowanej drogi krajowej DK12 od obecnej DK12 do węzła Sieradz Południe w ciągu S8 w km od 0+000 do 6+022,88 (zgodnie z pismem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej znak TA-7ai-4600-175a/13 z dnia 26.11.2013 r.)".
Przedmiotowy odcinek drogi krajowej Nr 12 został oddany do użytkowania (udostępniony dla ruchu pojazdów) w dniu 29 października 2014 r. Z kolei decyzją nr 329/1/2014 z dnia 28 listopada 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S8 na odcinku 5,od km 140+552,05 do km 174+200,00 (według obecnego kilometrażu od km 169+511,05 do km 203+159,00). Wskazany odcinek drogi ekspresowej został udostępniony dla ruchu pojazdów w dniu 29 listopada 2014 r.
GDDKiA zauważył, że bezspornym jest fakt, że odcinek drogi publicznej - ul. P.O.W. był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej Nr 12 (łączącego dotychczasową drogę krajową Nr 12 z nowo wybudowaną drogą ekspresową S8), który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 12, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Natomiast oddanie do użytkowania odcinka 5 drogi ekspresowej S8 stworzyło spójny system komunikacyjny, połączony z ciągiem dotychczasowej i istniejącej drogi krajowej Nr 12.
Zdaniem GDDKiA nie jest trafny również argument, że art. 10 ust. 5 ustawy ma zastosowanie tylko w sytuacji gdy istniejąca droga jedynie na pewnym jej odcinku zostaje zastąpiona nowym odcinkiem, gdyż nie ma to odzwierciedlenia w przywołanym przepisie. Organ podkreślił, że celem budowy drogi ekspresowej S8 było odciążenie znacznego natężenia ruchu drogowego m. in. na dotychczasowych drogach krajowych Nr 12 i 14 i tym samym przeniesienie ruchu ciężkich pojazdów samochodowych (w tym tranzytowych) z dróg, przebiegających m.in. przez Sieradz, poza centralną część miasta, a więc bez potrzeby korzystania z ulic: Jana Pawła, P.O.W. i Sienkiewicza. Można zatem przyjąć, że nowo wybudowana droga ekspresowa pozwoliła na wyprowadzenie ruchu z miasta Sieradza, co dodatkowo przemawia za koniecznością zastosowywania w niniejszej sprawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższe, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Sieradza jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór m.in. o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Sieradza, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad będącym organem administracji rządowej, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia sprawy A. W., w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego w pasie drogowym ul. [...] w Sieradzu, w celu umożliwienia dojazdu samochodem osobowym do pomieszczeń usługowych znajdujących się w parterze budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb geod. nr [...].
Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Z klei według art. 19 ust. 2 wspomnianej ustawy, zarządcami dróg są dla dróg:
- 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich – zarząd województwa;
- 3) powiatowych – zarząd powiatu;
- 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Powyższa regulacja dowodzi zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi.
Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych.
Według art. 10 ust. 5 ustawy odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Mając zatem na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
Z tego powodu słuszne było stanowisko GDDKiA, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w/w ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca. Poprawności tego stanowiska nie podważa pogląd Prezydenta Sieradza, że przepis ten nie dotyczy sytuacji wybudowania odcinka drogi o innym przebiegu niż dotychczasowa droga. Powołany przepis art. 10 ust. 5 ustawy takiego rozróżnienia nie zawiera.
W związku z powyższym zarządcą tego odcinka drogi stał się Prezydent Miasta Sieradza, który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez A. W..
Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.