Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej zwany wnioskodawcą) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Miasta i Gminy K. (dalej zwanym Burmistrzem), poprzez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku K. D. (dalej zwanego również ubiegającym się o świadczenie) z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego przyznania pomocy w formie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Burmistrz pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. przekazał powyższy wniosek ubiegającego się o zasiłek, Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy W. m.st. Warszawy. W piśmie tym podniesiono, że wnioskodawca uznał swoją właściwość w sprawie z wniosku tej samej osoby o przyznanie tymczasowego schronienia. Nadto obecne centrum życiowe ubiegającego się o świadczenie znajduje się w W..
Wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem, że jego właściwość jest odpowiednia również w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku stałego, wyjaśniając, że z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu w sprawie o udzielenie schronienia wynika, że ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną. Jego ostatnim adresem zameldowania jest Gmina K.. Wymeldowanie z tego adresu nastąpiło w dniu [...] marca 2018 r. Wnioskodawca powołał się także na oświadczenia ubiegającego się o świadczenie, z których wynika, że utracił on mieszkanie w K. z powodu zadłużenia czynszowego i nie może wrócić do tej miejscowości z obawy o swoje bezpieczeństwo. Zaznaczono, że ubiegający się o świadczenie przebywa na terenie m. st. Warszawy od października 2017 r., a w P. - od dnia [...] listopada 2017 r.
Zdaniem wnioskodawcy, poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną, a zatem właściwość organu w jego sprawie ustala się stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s. Właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. W ocenie wnioskodawcy, w sprawie nie zachodzi natomiast żadna z okoliczności wskazanych w art. 101 ust. 3 u.p.s. wprowadzająca wyjątek od powyższej zasady właściwości organów pomocy społecznej w sprawach osób bezdomnych. Ubiegający się o świadczenie korzysta bowiem na terenie Warszawy ze schronienia, w ramach którego ma zapewnione posiłki i nie sygnalizuje obecnie innych potrzeb wymagających niezbędnego zaspokojenia. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na fakultatywny charakter normy zawartej w art. 101 ust. 4 u.p.s. wywodząc, że w przypadkach uzasadnionych swoją sytuacją organ nie musi jej zastosować.
Zaakcentował, że m.st. Warszawa jest szczególnie dużym skupiskiem osób bezdomnych, korzystających ze świadczeń pieniężnych, w tym - w formie zasiłku stałego. Ponadto wskazał na konsekwencje przyznania świadczenia w miejscu pobytu, wypływające na zwiększone zaangażowane organu w sprawę, poprzez dochodzenie zwrotu wydatków poniesionych na ten cel (art. 101 ust. 7 u.p.s.).
Burmistrz w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako organu właściwego do załatwienia wniosku ubiegającego się o świadczenie. Powołał się ponownie na decyzję wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2018 r. przyznającą w/w świadczenie w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych w Stowarzyszeniu M. w W. na okres od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na regulację art. 101 ust. 3 u.p.s., wskazując właściwość wnioskodawcy do rozpoznania sprawy. Zdaniem Burmistrza, zasadnym było zatem przyjęcie tożsamej właściwości w sprawie dotyczącej wniosku o zasiłek stały.
Burmistrz odniósł się również do argumentacji wnioskodawcy związanej z koniecznością dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków, zwracając uwagę, że zasiłki stałe są finansowane w całości z budżetu Państwa.
Ponadto wskazał na niepełnosprawność ubiegającego się o świadczenie, brak uzyskiwania przez niego jakiegokolwiek dochodu, pobyt w W. od 2 lat oraz starania o lokal socjalny w tym mieście, a także brak zamiaru powrotu do miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W tych okolicznościach oraz przy konieczności zapewnienia sprawności postępowania, Burmistrz upatruje "szczególną sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie", o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s.
Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawca uzupełnił stanowisko zaprezentowane we wniosku, akcentując znaczną ilość osób bezdomnych przebywających na terenie W. oraz ilość wydanych decyzji w sprawie przyznania schronienia. Podkreślił, że m.st. Warszawa nie może przejmować na siebie realizacji obowiązków wobec wszystkich bezdomnych z tego powodu, że są gminy które nie realizują obowiązku zapewnienia schronienia tym osobom. Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku osób trwale bezdomnych, brak jest podstaw do przyjęcia, że za każdym razem sprawa ma charakter naglący lub jest sprawą o szczególnie uzasadnionym charakterze, nawet jeżeli w sprawie wcześniejszych wniosków ubiegającego się o świadczenie organ uznał swoją właściwość. Zwrócono uwagę na indywidualny charakter każdej sprawy oraz konieczność oceny okoliczności istniejących w dniu złożenia wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy.
Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku K. D. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego.
Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s. (zasiłek stały), właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Bezsporne jest również, że wymeldował się w dniu 1 marca 2018 r. z miejsca stałego zameldowania w K., a od dnia [...] listopada 2017 r. przebywa w W..
Powyższe wskazywałoby – jak chce tego wnioskodawca – że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziłoby to jednak do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej.
W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, że ubiegający się o świadczenie od 2017 r. przebywa w W., a od dnia [...] listopada 2017 r. w schronisku mającym siedzibę w tym mieście. Według jego oświadczenia, złożonego w dniu [...] maja 2018 r., podjął decyzję o pozostaniu na terenie tego miasta. Od dnia [...] grudnia 2017 r. jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy w W. jako poszukujący pracy, a od dnia [...] marca 2018 r. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Również w W. zdeklarował wybór przychodni lekarskiej, a jest osobą niepełnosprawną (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) mającą trudności w poruszaniu się. Korzysta z pomocy lekarzy specjalistów w tym mieście. Chciałby wystąpić o przyznanie mu w W. lokalu socjalnego. Ubiegający się o świadczenie kilkukrotnie zaakcentował, że z obawy o swoje bezpieczeństwo nie może wrócić do miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Wskazuje również, że otrzymał wsparcie psychiczne od kadry schroniska, pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej oraz współmieszkańców schroniska. Jego zdaniem, daje to mu podstawy do usamodzielnienia się. Przedłożona dokumentacja wskazuje na fakt dobrej współpracy z pracownikami schroniska oraz zaangażowanie w prace wolontariusza w tej placówce, Nadto jest uczestnikiem programu terapeutycznego w Centrum O. z siedzibą w W., a do dnia [...] marca 2020 r. ma przyznany dozór kuratora sądowego w W..
Podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienia NSA: z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12 oraz z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17).
Ponadto, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na wniosek, również sprawność przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność dokonania ustaleń co do sytuacji ubiegającego się o świadczenie, przemawia za właściwością wnioskodawcy w sprawie.
Dodatkowo wskazać przyjdzie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., ubiegającemu się o świadczenie przyznano pomoc w formie tymczasowego schronienia we wskazanym powyżej schronisku mającym siedzibę w W., na okres od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. Organ wydający tę decyzję, występujący obecnie jako wnioskodawca, stwierdził swą właściwość w tej sprawie w oparciu o przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego sytuacją osoby ubiegającej się na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., zauważając, że ubiegający się o świadczenie od długiego okresu przebywa w W. i korzysta w tym mieście ze świadczeń zdrowotnych oraz społecznych.
W tym miejscu podkreślić należy, że w istocie każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny i nie ulega wątpliwości, że ocenie podlegają okoliczności faktyczne istniejące w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Nie może jednak ujść uwadze fakt, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do uznania przez wnioskodawcę swej właściwości w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. były tożsame jak te istniejące w dacie złożenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o przyznanie zasiłku stałego, albowiem nadal centrum życiowe ubiegającego się o przyznanie świadczenia koncentruje się w W..
W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s.
Bez wpływu na to stanowisko pozostaje argumentacja wnioskodawcy dotycząca ilości osób bezdomnych przebywających w W. i udzielanego im schronienia. Na marginesie wskazać wymaga, że rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczy sporu o właściwość organów w sprawie przyznania schronienia lecz zasiłku stałego.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia NSA są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl