Uzasadnienie
Prezydent Miasta Lublin wnioskiem z dnia 20 stycznia 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Sokołów Małopolski w przedmiocie wskazania organu właściwego do sprawienia pochówku W. C. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że W. C. zmarł w dniu 17 grudnia 2020 r. w [...], który to ośrodek znajduje się na terenie Miasta i Gminy Sokołów Małopolski.
Dnia 23 grudnia 2020 r. Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Lublinie zostało doręczone postanowienie z dnia 23 grudnia 2020 r. wydane przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Sokołowi Małopolskim w przedmiocie uznania Miasta i Gminy Sokołów Małopolski jako niewłaściwej do sprawienia pochówku W. C. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że z uwagi na treść art. 17 pkt 15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876), dalej powoływanej jako "u.p.s." oraz miejsce ostatniego zameldowania W. C., właściwą gminą do sprawienia pogrzebu jest Gmina Lublin.
W ocenie Prezydenta Miasta Lublin właściwą miejscowo gminą do sprawienia pochówku jest Miasto i Gmina Sokołów Małopolski. Do pochówku osoby zmarłej jest bowiem zobowiązana gmina, na terenie której nastąpił zgon. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) mają pierwszeństwo zastosowania, jako przepisy szczególne wobec u.p.s., co przesądza, że obowiązek zorganizowania pochówku należy przypisać gminie, na terenie której nastąpił zgon.
W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy Sokołów Małopolski wskazał, że nie jest właściwy do sprawienia pochówku zmarłego i nie można stosować wyłącznie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Zdaniem organu w pierwszej kolejności powinny mieć zastosowanie przepisy z ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej. W analizowanej sprawie zmarła osoba zamieszkiwała w domu pomocy społecznej w B., było to miejsce zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 K.c. Dom pomocy społecznej był miejscem w którym były skoncentrowane interesy życiowe zmarłego. Gmina która kierowała zmarłego do Domu Pomocy Społecznej w B., jest Gmina Lublin, wobec powyższego jest ona właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z zakresu pomocy społecznej dla tej osoby bądź, też Dom Pomocy Społecznej w B. Czasowy pobyt W. C. na leczeniu w G. (gdzie nastąpił zgon), nie stanowi przesłanki do tego, aby Gmina Sokołów Małopolski dokonała pochówku mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Podkreślić jednak należy, że nie każdy spór, jaki zaistniał między organami, może być rozstrzygnięty w trybie określonym w powołanym art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a., określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie indywidualną sprawę administracyjną należącą do jego właściwości, rozstrzyganą nie tylko przez organ administracyjny, ale też w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie, w związku z którym Prezydent Miasta Lublin wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – przedstawionych powyżej elementów nie zawiera.
Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Sokołów Małopolski postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Prezydentowi Miasta Lublin pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dotyczące sprawienia pochówku W. C. jako organowi gminy, na terenie której zmarły miał ostatnie miejsce zamieszkania. W następstwie nieuwzględnienia powyższego żądania, Prezydent Miasta Lublin zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, wskazując że nie jest właściwy w sprawie bowiem przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych mają pierwszeństwo zastosowania przed przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca domaga się zatem stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Burmistrz Miasta i Gminy Sokołów Małopolski jest zobowiązany do zorganizowania pochówku pacjenta przebywającego na leczeniu w [...] i zmarłego w czasie tego pobytu na terenie gminy Sokołów Małopolski.
Tak określone żądanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w drodze administracyjnej. Spory o właściwość, o których stanowią przepisy art. 4 i 15 § 2 P.p.s.a. dotyczą bowiem, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, indywidualnych spraw administracyjnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu "sprawa indywidualna" ("sprawa administracyjna") nadaje się różne znaczenia. Przyjmuje się, że sprawa indywidualna, o której mowa w art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. to sprawa ściśle oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sytuacji. Ustalenie zaś, że dana sprawa nie jest sprawą indywidualną, zezwala na przyjęcie, że do jej załatwienia nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 1). Przez sprawę administracyjną rozumie się także: 1) pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania;
- 2) zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem;
- 3) zindywidualizowany i skonkretyzowany splot stosunków między danym organem administracji państwowej a daną jednostką;
- 4) pierwotne ustanowienie sytuacji prawnej po stronie określonego podmiotu reprezentującego interes oparty na prawie administracyjnym;
- 5) wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej, bądź też ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać. Będą to zatem o fakty oraz zdarzenia, które tworzą tzw. stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej;
- 6) przedmiot postępowania administracyjnego toczącego się przed właściwym organem administracji;
- 7) przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (por. N. Szczęch [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 1 i powołane tam orzeczenia).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że spór, którego domagają się rozstrzygnięcia oba organy nie dotyczy sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia lub innego aktu, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem takim rozstrzygnięciem sprawienie pogrzebu osoby zmarłej.
Z tych też przyczyn uznać należy, że wniosek Prezydenta Miasta Lublin - który ze względu na przedstawiony stan sprawy, miał na celu jedynie rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej pochówku W. C. (nie zaś wyznaczenia organu właściwego do rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej) - nie dotyczył sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. i jako niedopuszczalny - podlegał odrzuceniu.
Tożsamy pogląd, że nie jest sporem o właściwość ustalenie organu właściwego do sprawienia pochówku bowiem nie jest to rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie władczego działania na drodze administracyjnej przez organy administracji publicznej, został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I OW 151/15, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie wskazuje, że problematykę chowania zwłok reguluje w sposób szczegółowy ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy Prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek (ka);
- 2) krewni zstępni;
- 3) krewni wstępni;
- 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
- 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 2 ustawy zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 mogą być przekazane do celów dydaktycznych i naukowych uczelni medycznej lub innej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i naukową w zakresie nauk medycznych lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki prowadzącej działalność naukową w zakresie nauk medycznych. Decyzję w sprawie przekazania zwłok wydaje, na wniosek uczelni lub federacji, właściwy starosta. W myśl art. 10 ust. 3 ww. ustawy zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej.
Wskazane przepisy precyzyjnie określają zatem charakter świadczenia oraz właściwy organ do sprawienia pogrzebu osobie zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.