Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, wnosząc o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. G-730-16/2010/11/12 o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. RUK/AZ.7324-255/08/13/3763 w sprawie podziału działki nr [A], KM [...] o. Gdynia położonej przy ul. [B] w Gdyni. W tym postanowieniu Prezydent Miasta Gdyni stwierdził, że podział nieruchomości – działki nr [A] nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przekazało ww. wniosek Prezydenta Miasta Sopotu Prezydentowi Miasta Gdyni do rozpatrzenia według właściwości. Zdaniem Kolegium zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, a tym samym do wznowienia postępowania w ww. sprawie właściwy jest Prezydent Miasta Gdyni.
Prezydent Miasta Gdyni nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które, zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni, jest organem właściwym w sprawie.
W toku postępowania, Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 22 maja 2009 r., nr MK-7430/93/6074-08-2009 odmówił zatwierdzenia podziału przywołanej wyżej działki. W wyniku odwołania użytkownika wieczystego nieruchomości - [C] sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lutego 2010 r., nr 3176/09 uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni w całości i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu SKO powołało art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując, że z uwagi na fakt, iż Prezydent Miasta Gdyni (organ wydający decyzję) był jednocześnie przedstawicielem właściciela nieruchomości (Gminy Miasta Gdyni), powinien zostać wyłączony z postępowania w sprawie wydania decyzji o podziale. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta Miasta Gdyni nr RUK/AZ.7324-255/08/13/3763 z dnia 4 grudnia 2008 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału.
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. 2562/10) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wyznaczyło Prezydenta Miasta Sopotu, jako organ właściwy do prowadzenia sprawy podziału nieruchomości.
Następnie, Prezydent Miasta Sopotu wystąpił do SKO w Gdańsku z wnioskiem o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 4 grudnia 2008 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wniosek Prezydenta Miasta Sopotu został przekazany przez Kolegium do Prezydenta Miasta Gdyni celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 150 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" należy interpretować jako odesłanie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (wyrok NSA z 22 lutego 2011 r., I OSK 1857/10).
Z uwagi na powyższe i wobec podnoszonej przez Prezydenta Miasta Sopotu przyczyny wznowienia postępowania, zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni, organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Gdyni postanowienia z dnia 4 grudnia 2008 roku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie wniosku Prezydenta Miasta Gdyni.
Organ przede wszystkim podkreślił, w sprawie nie ma sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, określonego w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), ponieważ samorządowe kolegia odwoławcze nie są jednostkami samorządu terytorialnego w rozumieniu tego przepisu. Ponadto, z art. 22 k.p.a. wynika, że spory o właściwość mogą powstać tylko pomiędzy organami tego samego stopnia, a zatem, poza przypadkami wymienionymi w § 1 pkt 9 tego przepisu, należałoby wykluczyć możliwość powstania sporów o właściwość między organami administracji publicznej wyższego stopnia a organami niższego stopnia, czyli również między organami jednostek samorządu terytorialnego, a samorządowym kolegium odwoławczym.
Zdaniem SKO w Gdańsku, w niniejszej sprawie nie doszło do sporu kompetencyjnego również dlatego, że o właściwości Prezydenta Miasta Gdyni rozstrzyga art. 150 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie występuje spór o właściwość negatywny, ponieważ zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jak i Prezydent Miasta Gdyni uznają się za organ niewłaściwy w sprawie rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta Miasta Gdyni z 4 grudnia 2008 r., sygn. RUK/AZ.7324-255/08/13/3763.
W sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 maja 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia wskazując, że Prezydent Miasta Gdyni był jednocześnie przedstawicielem właściciela nieruchomości i powinien zostać wyłączony z postępowania. W uzasadnieniu, organ wyższego stopnia zwrócił również uwagę na potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszego postanowienia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 4 grudnia 2008 r. Następnie, Prezydent Miasta Sopotu (wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do prowadzenia sprawy podziału nieruchomości) wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 4 grudnia 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że od organu, do którego wnosi się podanie o wznowienie postępowania, należy odróżnić organ, który jest obowiązany do rozpatrzenia tego podania. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 148 § 1 stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. To, że podanie o wznowienie wnosi się zawsze do organu, który wydał w sprawie decyzję w I instancji nie oznacza, że organ ten będzie w każdym wypadku właściwy do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Będzie on właściwy do wszczęcia postępowania jedynie w sytuacji, jeżeli decyzja nie przechodziła trybu odwoławczego. Jeżeli natomiast decyzja przeszła tok instancji, organ do którego podanie wniesiono, winien uporządkować akta sprawy i przekazać je wraz z podaniem do organu odwoławczego (właściwego).
W doktrynie wskazuje się, że ratio legis wprowadzenia trybu wnoszenia podania o wznowienie postępowania do organu "który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji", jest to, że dysponuje on kompletem akt w sprawie (por. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, komentarz do art. 148, teza 5).
Dopiero przepis art. 150 § 1 k.p.a. wskazuje, że w sprawach wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy (czyli sprawy wymienione w art. 149 k.p.a.) właściwy jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Od zasady opisanej w art. 150 § 1 k.p.a. wprowadzono jednak wyjątek, który dotyczy działalności organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli działalność takiego organu jest przyczyną wznowienia, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. (przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy).
W niniejszej sprawie z akt wynika, że decyzję "w ostatniej instancji" wydał Prezydent Miasta Gdyni, a więc zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta Gdyni jest organem, do którego należy wnieść podanie o wznowienie postępowania, ale jednocześnie, stosownie do treści art. 150 § 2 k.p.a., o wznowieniu postępowania rozstrzygać będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jako organ wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta Gdyni (por. § 1 pkt 11 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925), który równocześnie wyznaczy organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a., ponieważ Prezydent Miasta Gdyni uznał, że wydał postanowienie z 4 grudnia 2008 r., jako organ, który jest przedstawicielem właściciela nieruchomości (Gminy Miasta Gdyni) i podlega wyłączeniu z postępowania w sprawie wydania decyzji o podziale nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez "działalność organu który wydał w sprawie decyzję" (czy też postanowienie, z uwagi na treść art. 126 k.p.a.) o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. W sprawie, Prezydent Miasta Gdyni uznał za taką okoliczność fakt, że jest przedstawicielem właściciela nieruchomości. Czy rzeczywiście przyczyną wznowienia postępowania była "działalność" organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji zostanie ustalone dopiero w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10). Na tym etapie postępowania rozstrzygające w sprawie jest stanowisko Prezydenta Miasta Gdyni w tym zakresie. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiadać będzie następnie kompetencje do wyznaczenia organu właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a.
Celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. np. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1400/10).
Z tej przyczyny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jako organ właściwy do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. RUK/AZ.7324-255/08/13/3763.