Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2022 r. Prezydenta Miasta [...] (zastępowany przez Zastępcę Dyrektora [...]) zwrócił się o do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Burmistrzem Miasta [...], poprzez wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego do rozpoznania podania E. B. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] przy ul. [...] (zwanym dalej "DPS").
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu [...] września 2022 r. do [...] wpłynęło zawiadomienie nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przekazaniu wg właściwości sprawy dotyczącej skierowania E. B. do DPS. Z zawiadomienia oraz załączonej dokumentacji wynika, iż pismo E. B. o skierowanie do DPS wpłynęło do [...] w [...] w dniu [...] lipca 2022 r. W podaniu zawarto informację o aktualnym miejscu pobytu E. B., tj. w prywatnym Domu Seniora w [...] (gm. [...]). W dniu [...] sierpnia 2022 r. wniosek [...] w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u E. B., został przekazany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Wywiad został przeprowadzony w dniu [...] sierpnia 2022 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał protokół z wywiad do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zgodnie z informacją zawartą w tym dokumencie E. B. opuściła Dom Seniora w dniu [...] sierpnia 2022 r.
Zdaniem Prezydenta Miasta [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] błędnie przekazał sprawę do [...]. E. B. na stałe zameldowana jest w [...] przy ul. [...] i przebywa obecnie w [...] przy ul. [...] u pasierbicy – B. B. Pobyt pod tym adresem nie jest jednak planowany na stałe, a zamiar pozostania w [...] wynika tylko z faktu chęci zamieszkania w tamtejszym DPS. Zauważono, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że E. B. ma w [...] lekarzy specjalistów, z informacji uzyskanych od B. B., wynika jednak, że nie ma tam lekarza rodzinnego.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta [...], reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] ([...]), jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. B. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 59 ustawy o pomocy społecznej "decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2022 przez pracownika socjalnego z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z E. B. przebywającą w Domu Seniora [...] w [...] ustalono, że od dnia [...] sierpnia 2022 r. E. B. będzie zamieszkiwać w [...]. Tutejszy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] otrzymał ww. wywiad w dniu [...] września 2022 roku. Oznacza to, że w momencie posiadania przez ten organ kompletu dokumentów miejscem zamieszkiwania E. B. był [...]. W związku z powyższym za organ właściwy do rozpoznania wniosku jest [...] w [...] zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Na podstawę zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest [...].
W dniu [...] lutego 2023 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Z-cy Dyrektora [...] informujące, iż E. B. w styczniu 2023 r. wróciła do swojego mieszkania w [...] i tam mieszka, a B. B. poinformowała organ, że E. B. nie planuje powrotu do jej domu. Do pisma złączono oświadczenie B. B. z [...] stycznia 2023 r. informujące o powrocie E. B. do jej domu w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 239, z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Rozpoznając wniosek Prezydenta Miasta [...], należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Miasta [...]. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do wydania decyzji o skierowaniu E. B. do domu pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.) - dalej: u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednocześnie w myśl art. 101 ust. 2a u.p.s. w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem, sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 152/14, 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OW 225/14 i 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OW 145/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym należy, że element odnoszący się do faktycznego przebywania nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze i doktrynie przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1527/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że centrum życiowe E. B., zanim zamieszkała w prywatnym Domu Seniora w [...], a następnie u swojej pasierbicy w [...], było miasto [...]. Tam posiada mieszkanie, lekarza rodzinnego. Przerwy w przebywaniu w [...] (miejscu zamieszkiwania) spowodowane były stanem zdrowa E. B. Jej przeprowadzka do [...] pod koniec sierpnia 2022 r. nie miała charakteru stałego. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności oświadczeń samej wnioskodawczyni (wniosek [...] lipca 2022 r.) z oraz jej pasierbicy, pobyt w mieszkaniu B. B. miał być tymczasowy do czasu uzyskania skierowania do domu pomocy społecznej położonego w [...]. Nie bez znaczenia przy tym jest, iż w momencie rozpoczęcia pobytu u pasierbicy kwestia dalszego pobytu (zamieszkiwania) E. B. w [...] nie była pewna - nie wydano decyzji o skierowaniu wyżej wymienionej do domu pomocy społecznej (art 59 usta 1 u.p.s.), a tym bardziej decyzji o jej umieszczeniu w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Na tymczasowość pobytu E. B. w [...] wskazuje także informacja złożona przez Z-cę Dyrektora [...], potwierdzona oświadczeniem B. B., że wnioskodawczyni w styczniu 2023 r. powróciła do swojego mieszkania w [...], tam otrzymuje opiekę i nie planuje powrotu do domu swojej pasierbicy.
W konsekwencji powyższego za organ właściwy do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej należało uznać Burmistrza Miasta [...].
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.