Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Wójta Gminy M., wnioskiem z dnia 22 czerwca 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że B. S. podaniem z dnia 10 września 2015 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że B. S. jest osobą bardzo schorowaną i wymagającą opieki innych osób. Zainteresowany był zameldowany na pobyt stały w L., jednak został stamtąd wymeldowany. Od dnia 13 lutego 2012 r. do chwili obecnej, z uwagi na stan zdrowia, przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym i Rehabilitacyjnym "[...]" w R., gmina M. MOPS w L. przy piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. powyższy wniosek B. S. przekazał zgodnie z właściwością do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., wskazując, że aktualnym miejscem zamieszkania B. S. są R. W tej bowiem miejscowości znajduje się placówka, w której zainteresowany aktualnie przebywa i tam koncentruje się obecnie centrum jego spraw życiowych. Dlatego uznać należy, że organem właściwym w sprawie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy M. Zdaniem Kierownika GOPS w M. powyższe stanowisko jest niezasadne. B. S. z miejsca pobytu stałego w L. został wymeldowany. Obecnie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. Jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. - dalej jako "u.p.s."). Zakład opiekuńczo-leczniczy jest podmiotem leczniczym, którego celem jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Takiej placówki w żaden sposób nie można uznać za miejsce zamieszkania pacjenta, bez względu na okres przez, jaki w niej przebywa. Skoro B. S. jest osobą bezdomną, to uznać należy, że organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MOPS w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., podkreślił, że wnioskodawca nie jest osobą bezdomną. Warunkiem uznania za bezdomnego jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Z akt sprawy wynika natomiast, że zainteresowany przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym i Rehabilitacji "[...]" w R. od dnia 12 lutego 2012 r. Obecne miejsce zamieszkania B. S. spełnia definicję lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego"). Zainteresowany zamieszkuje na terenie gminy M. od 2012 r. i tam koncentrują się jego sprawy życiowe. Z powyższych względów, gminą właściwą do rozpoznania wniosku B. S. o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Gmina M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta L. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku B. S. o skierowanie go do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że B. S. był zameldowany na pobyt stały w L., jednak został stamtąd wymeldowany. Od lutego 2012 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R., gmina M. Uznać zatem należy, że B. S. spełnia warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie jest on bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zakład opiekuńczo-leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów. Jak słusznie zauważył kierownik GOPS w M., celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Skoro w sprawie niesporne jest, że zainteresowany przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R., to nie można przyjąć, że przebywa on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Szpitale, zakłady opiekuńczo-pielęgnacyjne i inne podobne placówki opiekuńczo-medyczne nie stanowią bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu przytoczonych przepisów. Z powyższych względów B. S. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania B. S. na pobyt stały było Miasto L., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie zainteresowanego w domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia