Uzasadnienie
I OW 142/17
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem K. a Zarządem Województwa Ś., w sprawie organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów miasta K. nr [...], obr. [...] o powierzchni 0,0013 ha, która w wyniku podziału działki numer [...] o powierzchni 0,1624 ha zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] wydzielona została pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszła na własność Województwa Ś..
W motywach wniosku wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. E. M. wystąpiła do Wojewody Ś. o wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], o powierzchni 0,0013 ha. Wojewoda Ś. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] przekazał do Zarządu Województwa Ś. w/w wniosek. Z kolei Zarząd Województwa na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., pismem z dnia [...] września 2016 r. przekazał wniosek E. M. do rozpoznania Prezydentowi Miasta K..
W ocenie Prezydenta Miasta K. przedmiotem wniosku E. M. jest uzgodnienie w trybie cywilnoprawnym wysokości odszkodowania oraz jego wypłaty pomiędzy właścicielką a właściwym organem, którym w przypadku nieruchomości, stanowiących własność Województwa Ś. jest Zarząd Województwa Ś., a nie Prezydent Miasta K.. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu.
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Zarząd Województwa Ś. udzielił odpowiedzi na wniosek wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W motywach stanowiska wskazano powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OW 111/12, że to prezydent miasta na prawa powiatu jest organem właściwym do uzgodnienia z byłymi właścicielami działki wydzielonej pod drogę wojewódzką, wysokość należnego im odszkodowania i jego wypłatę. Takie stanowisko prezentował również Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej w odpowiedzi z dnia [...] października 2012 r. na interpelację poselską nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Zauważyć należy, że zarówno Prezydent K., jak i Zarząd Województwa Ś. są organami jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.). Miasto K. znajduje się w Województwie Ś. (por. załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw, M. P. Nr 48, poz. 654). Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem spraw opisanych w pkt 2-4, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 9a u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a. Zatem, skoro w zakresie gospodarki nieruchomościami oba wskazane wyżej organy, to znaczy Prezydent K. działający jako starosta i Zarząd Województwa nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia, to w oparciu o treść art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwym do rozpoznania sporu o właściwość jest sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I OW 128/12).
Jednak nie każdy jednak spór, jaki zaistnieje między organami, może być rozstrzygnięty w trybie określonym w powołanym art. 22 § 2 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
W konsekwencji uznać należy, iż spór, o którym mowa w art. 22 K.p.a., może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Spór taki zachodzi w przypadku, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Ma on na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 i art. 22 K.p.a.). Takich cech nie zawiera postępowanie związane z rozpatrzeniem wniosku o uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w K. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,0013 ha. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wysokość, forma i termin wypłaty tego odszkodowania w pierwszej kolejności powinny być przedmiotem rokowań prowadzonych między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (K. Marciniuk (w:) P. Czechowski red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, lex, teza 8 komentarza do art. 98). Podzielając zaprezentowany wyżej pogląd, że etapem poprzedzającym postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest próba uzgodnienia wysokości odszkodowania, do którego to etapu nie mają zastosowania przepisy K.p.a., uznać należało, że w sprawie nie zaistniał spór w rozumieniu art. 22 K.p.a. Z dołączonych akt sprawy oraz wyjaśnień złożonych przez Prezydenta K., jak i Zarząd Województwa Ś., wynika że nie podjęto próby uzgodnienia odszkodowania. Zatem nie było podstaw do wskazania organu właściwego w sprawie, bowiem warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania, a w konsekwencji powstania ewentualnego sporu pomiędzy organami, jest podjęcie próby uzgodnienia odszkodowania pomiędzy podmiotem wywłaszczonym a obecnym właścicielem gruntu. W zaistniałej sytuacji należało uznać, że spór pomiędzy miastem Kielce a Województwem Świętokrzyskim nie jest sporem w rozumieniu art. 22 K.p.a.
Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.