Uzasadnienie
Dnia 26 czerwca 2014 r. J. C. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Urszulinie (Wójt Gminy Urszulin) wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.
Do akt sprawy dołączono oświadczenie A. C. z dnia 10 marca 2014 r., w którym wskazał on, iż przebywa w celach zarobkowych w Szwajcarii.
Dołączono także postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego (dalej powoływanego jako "Marszałek") z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], w którym stwierdzono, iż w sprawie J. C. w okresach od dnia 2 października 2007 r. mają zastosowanie przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii. W podstawach prawnych powyższego postanowienia Marszałek powołał:
- – art. 73 Rozporządzenia Rady (EWG) 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE Nr L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.),
- – art. 90 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.),
- – art. 21, art. 23a ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1456 – dalej "u.ś.r.") oraz
- – art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej "K.p.a.").
W uzasadnieniu Marszałek wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.ś.r. samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, do których należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie art. 23a ust. 3 u.ś.r. rodzinnych marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do art. 73 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa.
W związku z okolicznościami stwierdzonymi w wyżej opisanym postanowieniu Wójt Gminy Urszulin (dalej "Wójt"), powołując się na art. 20 ust. 3, art. 23a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U z 2014 r. poz. 567), przekazał wniosek J. C. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna Marszałkowi.
Pismem z dnia 15 czerwca 2014 r., [...] Marszałek, powołując się na art. 65 §1 K.p.a. przekazał jednak wniosek J. C. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na swoją matkę A. O. Wójtowi celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W jego motywach wskazał, że zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem wynikającym z ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; nie jest natomiast świadczeniem rodzinnym podlegającym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 2 enumeratywnie wymienia rodzaje świadczeń rodzinnych. Należą do nich: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, świadczenia opiekuńcze w tym - zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne, zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a oraz jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Katalog świadczeń określony w art. 2 u.ś.r. jest zamknięty i do niego nie należy zasiłek dla opiekuna.
W związku z powyższym marszałek województwa nie posiada upoważnienia do rozpatrzenia wniosku J. C., ponieważ nie podlega on koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ramach przemieszczania się osób w granicach UE, EOG i Szwajcarii.
Wnioskiem z dnia 23 lipca 2014 r. Wójt wystąpił na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) oraz art. 20 ust. 3 u.ś.r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Marszałkiem Województwa Lubelskiego w zakresie dotyczącym wniosku J. C. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.
Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Według organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Urszulinie (Wójta) na podstawie art. 65 K.p.a., w okolicznościach, gdy została spełniona przesłanka zawarta w art. 23a ust. 1 u.ś.r., nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości kompetencyjnej.
W odpowiedzi na wniosek Wójta Marszałek wyjaśnił, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż uznaje się za organ niewłaściwy do ustalenia uprawnień do zasiłku dla opiekuna dla J. C., ponieważ świadczenie to nie podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ramach przemieszczania się osób w granicach UE, EOG oraz Szwajcarii. Marszałek podkreślił, że zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem wynikającym z ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest natomiast świadczeniem rodzinnym podlegającym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Marszałek ponownie wyjaśnił też, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 2 enumeratywnie wymienia rodzaje świadczeń rodzinnych. Katalog świadczeń określony w art. 2 u.ś.r. jest zamknięty i nie należy do niego zasiłek dla opiekuna. Ponadto zgodnie art. 3 pkt 16 u.ś.r. jako członków rodzinny wymienia następujące osoby: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Odnosząc się do tego ostatniego przepisu Marszałek zauważył, że mąż J. C. - A. C., który wykonuje pracę zawodową na terenie Szwajcarii, nie jest członkiem rodziny dla A. O., ponieważ jest mężem jej córki J. C.. Zgodnie z ustawową definicją A. C. nie jest członkiem rodzinny dla A. O., ponieważ nie jest z nią spokrewniony, nie należy do żadnej kategorii osób wymienionych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. oraz A. C. nie będzie mógł starać o świadczenie o podobnym charakterze na terenie Szwajcarii na matkę swojej żony.
Wreszcie Marszałek stwierdził, że przyjęta przez ustawodawcę regulacja, zawarta w art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowiąca że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych jest niewystarczająca, aby uznawać, iż każde świadczenie mające charakter pomocy Państwa obywatelowi jest świadczeniem rodzinnym i podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jako organ właściwy w sprawie wniosku J. C. o przyznanie zasiłku dla opiekunów uznać należy Marszałka Województwa Lubelskiego.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.
Podstawą prawną wniosku J. C. jest ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona "warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Art. 2 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że "zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r."
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, to jest przywrócenie prawa do świadczeń opiekuńczych osobom, które utraciły świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy Urszulin powołuje się na art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który stanowi, że "w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych". To implikuje zdaniem Wójta możliwość zastosowania do zasiłku dla opiekunów art. 23a ust. 1 u.ś.r. Marszałek twierdzi natomiast, że skoro w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie wymienia się zasiłku dla opiekunów, to przepis ten nie może znaleźć zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaaprobować stanowisko Wójta Gminy Urszulin i uznać, że właściwym do rozpatrzenia jest Marszałek Województwa Lubelskiego.
Po pierwsze należy zauważyć, że już na etapie prac legislacyjnych nad ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie budziło wątpliwości, że ma ona na celu wprowadzenie świadczeń rekompensujących "wygaszone" w lipcu 2013 r. świadczenia pielęgnacyjne, a w związku z tym świadczenia te powinny się opierać na tych samych zasadach. W uzasadnieniu do projektu ustawy jednoznacznie stwierdza się: "Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, czyli organ właściwy, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, lub marszałek województwa (w sprawach, do których zastosowanie mają przepisy UE o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się złożony w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 2252, sejm.gov.pl). Cytowany fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie zasiłków dla opiekunów przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Oczywiście uzasadnienie projektu ustawy nie zwalnia Sądu z obowiązku wykładni samych przepisów, stąd należy dokonać analizy relewantnych przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie zawierają żadnych przepisów dotyczących właściwości organów. Jest to spostrzeżenie istotne, albowiem wskazuje to na konieczność sięgnięcia w tym zakresie do ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także do przepisów o właściwości organów. Taki zabieg ustawodawcy trzeba też widzieć w szerszym kontekście. Można bowiem w przepisach innych ustaw specjalnych wprowadzających świadczenia powiązane ze świadczeniami rodzinnymi odnaleźć takie, gdzie ustawodawca wprost wskazuje organ właściwy do załatwienia wniosku. Na przykład w z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012, poz. 1548), ustawodawca określa wprost właściwość wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie ustalania prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego.
Brak wskazania organów właściwych w sprawie zasiłku dla opiekunów pozwala – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na odpowiednie zastosowanie do tego zasiłku wszystkich przepisów z ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile dotyczą one choćby pośrednio ustalania świadczeń pielęgnacyjnych. Do takich przepisów należy art. 23a ust. 1 u.ś.r.
Wreszcie dodać trzeba, że właściwość marszałka województwa w sprawach, w których znajdzie zastosowanie koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została pośrednio potwierdzona przez samego ustawodawcę. W art. 14 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów dokonano nowelizacji Ordynacji podatkowej, gdzie w art. 299 § 3 pkt 9 przyznano organom orzekającym w sprawie zasiłków dla opiekunów uprawnienie do uzyskania informacji wynikających ze spraw podatkowych. Co istotne, wskazano, że uprawnienie to przysługuje "wójtom, burmistrzom, prezydentom miast lub marszałkom województw w zakresie prowadzonych postępowań o przyznanie świadczeń rodzinnych, zasiłków dla opiekunów lub świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów". Taka sama zmiana objęła art. 299 § 4 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w zakresie dotyczącym uprawnienia organów do występowania o udzielenie danych o rachunkach bankowych podatników.
Treść przepisów Ordynacji podatkowej znowelizowanych przez ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów dodatkowo potwierdza, że marszałek województwa jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekunów w sprawach, w których następuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
Niezależnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nietrafne są wywody Marszałka dotyczące tego, jakoby zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r. A. C. (mąż J. C. – sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną) miałby nie być "członkiem rodziny" w rozumieniu ustawy. Jak już wcześniej wskazano w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stosuje się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych (art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. "ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek [...] osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny". Koresponduje z tym art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który stanowi, że ustawa ta "określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego [...]".
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że A. C., jako małżonek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna na swoją rzecz, jest członkiem jej rodziny.
Wobec powyższego na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.