Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] ([...] Centrum Pomocy Rodzinie) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta L. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. G. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent stwierdził, że do [...] Centrum Pomocy Rodzinie, [...] sierpnia 2021 r., wpłynęła dokumentacja przekazana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., dotycząca wniosku A. G., zameldowanej w L. przy ul. [...], a przebywającej obecnie przy ul. [...] m. [...] w W., o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Organ przypomniał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast kwestię właściwości miejscowej w sprawach świadczeń z pomocy społecznej określa art. 101 u.p.s., na podstawie którego zasadą jest, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 § 2 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji terminu "miejsce zamieszkania", użytego w art. 101 § 1 u.p.s., dlatego termin ten należy rozumieć zgodnie z art. 25 k.c., który przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Na prawną konstrukcję "miejsca zamieszkania" muszą składać się dwa elementy: zewnętrzny (obiektywny), jakim jest fakt przebywania w danej miejscowości, oraz wewnętrzny (subiektywny) w postaci woli ("zamiaru") stałego w niej pobytu – przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Ponadto "przebywanie" w powyższym rozumieniu musi mieć charakter trwały, choć niekoniecznie ciągły, stanowiąc uzewnętrznienie zamiaru pobytu stałego, tj. nie tymczasowego, ani okazjonalnego.
Prezydent stwierdził, że miejscem zamieszkania A. G. w rozumieniu art. 25 k.c. jest L., a organem właściwym do wydania powyższych decyzji jest Prezydent Miasta L. Organ przypomniał, że [...] kwietnia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek A. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej, przekazany przez Centralny Szpital Kliniczny Uniwersytetu [...] przy ul. [...] w L., w którym wnioskodawczyni wówczas przebywała. Z dokumentacji wynika, że MOPS w L. wszczął postępowanie administracyjne w celu rozpatrzenia tego wniosku. W trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawczyni wniosła o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w B., przeznaczonego dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. W dniu [...] czerwca 2021 r. MOPS w L. poinformował wnioskodawczynię, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku może zostać umieszczona wyłącznie w placówce na terenie L., przeznaczonej dla osób przewlekle psychicznie chorych, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2021 r. Z powyższym stanowiskiem wnioskodawczyni nie zgodziła się.
Ponadto, jak wynika z akt sprawy (pismo z [...] czerwca 2021 r.) MOPS w L. proponował wnioskodawczyni wsparcie w formie usług opiekuńczych, jednak nie była ona zainteresowana tym rodzajem pomocy. Nie podejmując dalszej współpracy z MOPS w L., wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej do W., oświadczając, że aktualnie tam przebywa.
Jak podkreślił organ, z analizy sprawy i poczynionych ustaleń wynika jednak, że wnioskodawczyni przebywa na terenie [...] jedynie czasowo, w lokalu wynajmowanym przez jej brata, przy ul. [...] m. [...]. Istotna część spraw życiowych, jak również zamiar stałego pobytu wnioskodawczyni, nie są związane z W. Wskazuje na to dokumentacja potwierdzająca przyznanie świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia uzupełniającego, wypłacanych z L., jak również decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2020 r. przyznająca wnioskodawczyni prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Warunkowość pobytu w W. potwierdza również sama wnioskodawczyni, oświadczając, że jej pobyt w tym mieście ma charakter przejściowy i trwać będzie jedynie do czasu wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu we wskazanej przez nią placówce w B. Z przekazanej dokumentacji wynika bezspornie, że wnioskodawczyni od 2017 r. zamieszkiwała w lokalu przy ul. [...] w L., którego nie zdała protokolarnie – było wobec niej prowadzone postępowanie o eksmisję z lokalu. Ponadto jest zameldowana na stałe w lokalu zajmowanym przez jej matkę, przy ul. [...] w L., w którym przebywała przed hospitalizacją i złożeniem wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Z powyższych okoliczności, zdaniem Prezydenta Miasta [...], wynika wyraźnie, że wnioskodawczyni nie jest zainteresowana stałym pobytem w W. i nie wiąże z tym miastem swojej przyszłości. Czasowy pobyt w W. związany jest bowiem ze skomplikowaną sytuacją mieszkaniową wnioskodawczyni w L. oraz faktem, że rozpatrujący sprawę jej wniosku MOPS w L. rozważał inne możliwości wsparcia i inne placówki, co było dla wnioskodawczyni niesatysfakcjonujące.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w piśmie z [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta L. stwierdził, że nie jest on organem właściwym w sprawie.
Organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni mieszka obecnie u swojego brata w W. Należy zatem odwołać się do art. 101 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie miejsca zameldowania. Zatem decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej powinna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej skierowania.
Prezydent Miasta L. przypomniał treść art. 25 k.c. oraz co składa się na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania. W sprawie, jego zdaniem, należy przyjąć, że centrum życiowe wnioskodawczyni znajduje się na terenie W., gdzie koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania.
Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną, zatem art. 101 ust. 2 u.p.s. nie znajduje zastosowania w sprawie. Organ podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie więc, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe, oraz z którym związała swoją przyszłość.
Z akt sprawy wynika, że sama wnioskodawczyni zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o przesłanie całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, twierdząc, że obecnie jej miejscem zamieszkania jest W. i to organ w W. będzie właściwy do rozpatrzenia jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Należy zatem uznać, jak podkreślił organ, że zgodnie z wolą wnioskodawczyni, od czasu zamieszkania w W., centrum jej życiowych spraw przeniosło się właśnie do tej gminy.
Organ wskazał, że skoro jednym z zadań pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, których świadczeniobiorca nie będzie w stanie sam przezwyciężyć, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, to emanacją tej zasady byłoby, w sytuacjach trudności w ustaleniu aktualnego miejsca zamieszkania danej osoby, wzięcie pod uwagę woli tej osoby oraz najbliższej rodziny co do pobytu w danej miejscowości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. w sprawie wydania decyzji o skierowanie do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, zgodnie z którym skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, postanowienie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, CBOSA).
W niniejszej sprawie, we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej w B., wnioskodawczyni, jako adres zamieszkania, podała L. [...], ul. [...]. Adres ten jest również adresem zameldowania wnioskodawczyni. W korespondencji mailowej, kierowanej do pracownika MOPS w L. wnioskodawczyni wskazała jako swój adres zamieszkania: W., ul. [...]. Jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego [...] lipca 2021 r., wnioskodawczyni mieszkała już wtedy od dwóch miesięcy w W., w ww. lokalu, wynajmowanym przez rodzinę jej brata. Ponosi część kosztów wynajmu lokalu. W składanych w sprawie kolejnych oświadczeniach na potrzeby prowadzonego postępowania, jak również w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, wnioskodawczyni jako miejsce zamieszkania wskazywała W. i przywołany wcześniej adres.
Powyższe okoliczności wskazują więc na to, że wnioskodawczyni obecnie przebywa w W. i do czasu rozpoznania jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej to miasto stało się centrum jej spraw życiowych. Fakt, że brat wnioskodawczyni zapewnił jej w W. warunki do mieszkania i oczekiwania na rozstrzygnięcie właściwego organu oraz to, że w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w L., wskazywała ona na konflikty rodzinne (o których wzmianki nie ma już w kolejnym wywiadzie, przeprowadzonym w W.), pozwalają sądzić, że wnioskodawczyni nie planuje powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania. Jak wynika z oświadczenia A. G. z [...] lipca 2021 r. i z pisma Koordynatora pracy socjalnej Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2021 r., wnioskodawczyni nie ma możliwości powrotu ani do lokalu kwaterunkowego w L. przy ul [...], który kiedyś zajmowała (umowa najmu została wypowiedziana z powodu zadłużenia), ani do lokalu przy ul. [...] w L., ponieważ jej matka (główny najemca) otrzymała nakaz eksmisji.
Wobec tego, przyjąć należy, że przesłankę miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w odniesieniu do A. G. spełnia obecnie Miasto [...]. Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, to organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.