Uzasadnienie
Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], działający z upoważnienia Starosty L. wnioskiem z dnia 4 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem l. a powiatem ł. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej P. S. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Sąd Rejonowy [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] zarządził zabezpieczenie sytuacji opiekuńczo-wychowawczej małoletniej P. S. poprzez umieszczenie jej w pogotowiu opiekuńczym. Postanowienie to otrzymało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., które zawiadomieniem z dnia 13 marca 2014 r. przekazało je do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., wskazując, że postanowienie Sądu Rejonowego [...] wpłynęło do organu niewłaściwego w sprawie. Organem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej jest bowiem Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. zwróciło postanowienie Sądu Rejonowego [...] do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., podkreślając, że zawiadomienie o przekazaniu sprawy jest nieskuteczne, gdyż nie zawiera żadnego uzasadnienia.
Zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. ponownie przekazało do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] wraz z wywiadem środowiskowym dotyczącym P. S. W zawiadomieniu tym, powołując się na treść art. 191 ust. 12 w związku z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz art. 26 § 1 K.c., wskazano, że zobowiązanym do ponoszenia kosztów jest powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Rodzice małoletniej P. S. zamieszkują na terenie powiatu l. w miejscowości Ł. Zatem powiatem właściwym do załatwienia sprawy jest powiat l.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o rozpatrzenie zaistniałego sporu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło rozstrzygnięcia sporu o właściwość między powiatem l. a powiatem ł. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że sprawa dotycząca ponoszenia przez powiat wydatków na dziecko na podstawie art. 191 ust. 12 w zw. z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie jest sprawą administracyjną rozpatrywaną w formie decyzji administracyjnej. Zatem nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość, do rozstrzygnięcia którego właściwe byłoby Kolegium. Dlatego SKO nie ma podstaw do wyznaczenia właściwego organu.
Starosta L., reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., we wniosku skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, stwierdził, że uwzględniając treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wydatki związane z umieszczeniem P. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego powinien ponosić powiat ł. P. S. przed umieszczeniem jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej zamieszkiwała w miejscowości C., a następnie w miejscowości Z., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego oraz z wywiadu środowiskowego. W sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 26 K.c., gdyż art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sposób wyczerpujący określa podmiot właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Przepis ten, jako przepis szczególny, powinien mieć w pierwszej kolejności zastosowanie. Podstawową zasadą interpretacji przepisów prawnych jest bowiem zasada "lex specialis derogat legi generali".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 47/14 przekazał wniosek Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. według właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można więc stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535, z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. I OW 142/08 LEX 565694).
W niniejszej sprawie spór między organami samorządowymi powstał w zakresie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej P. S. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego.
Zagadnienia związane z pieczą zastępczą reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej. Zgodnie z tą ustawą piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 ustawy.
Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zstępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego.
Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 P.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12 LEX 1122898 LEX 1122898, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13).
Przepisów ust. 1-5 art. 191 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z ust. 12 art. 191 ustawy wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, a zatem m.in. dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego (...), ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1 – 4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewiduje, by kwestie dotyczące powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów były rozpoznawane w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną i rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa dotycząca ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego nie ma zatem charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej. Tym samym w tego typu sprawach nie może powstać spór o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., który w tym trybie winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu w sprawie ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej P. S. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego jest niedopuszczalny i podlega on odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.