Uzasadnienie
Miasto Z. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy wnioskodawcą a Powiatem N., poprzez wskazanie podmiotu właściwego do wydania skierowania i ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego Ł. D. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w Ośrodku Leczenia Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazywał, że małoletni Ł. D. (ur. [...] lutego 1999 r.), na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 2001 r. (sygn. akt [...]), został umieszczony w rodzinie zastępczej tj. u I. D., zamieszkałej w Z. przy ul. G.. Małoletni, przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej, był zameldowany w miejscowości G., położonej w powiecie n. Następnie, Sąd Rejonowy w Z., postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (sygn. akt [...]) - wydanym w ramach postępowania zabezpieczającego - zarządził umieszczenie małoletniego w placówce opiekuńczo –wychowawczej, to jest w Ośrodku Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J., ze względu na uzależnienie małoletniego od środków psychoaktywnych oraz zagrożenie demoralizacją.
W tych okolicznościach wnioskodawca – powołując się na przepisy art. 191 oraz art. 238 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 575) - twierdził, że powiatem właściwym do wydania skierowania oraz pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego Ł. D. w placówce opiekuńczo - wychowawczej był Powiat N., gdyż miejsce zamieszkania (zameldowania) podopiecznego, przed pierwszym umieszczeniem go w pieczy zastępczej, znajdowało się na obszarze tego powiatu.
Odpowiadając na wniosek, uczestniczący w postępowaniu Powiat N. nie zgadzał się z powyższym stanowiskiem. Podnosił, że małoletni Ł. D. został umieszczony w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu Z. w 2001 r. a następnie w 2016 r. Sąd Rejonowy w Z. postanowił umieścić go w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Obowiązujące zaś w tym okresie przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414) nie przewidywały zwrotu wydatków za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej przez powiat, z którego dziecko pochodziło.
Sąd Rejonowy w Z. wydając postanowienie o umieszczenie małoletniego w placówce opiekuńczo - wychowawczej jedynie przy tym zmienił formę pieczy zastępczej (dziecko nie powróciło do rodziny i nie zostało ponownie umieszczone w pieczy zastępczej). Podstawę ustalenia zatem właściwości powiatu powinien zatem w tym przypadku stanowić art. 238 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, odsyłający do stosowania przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy. Na ich podstawie Powiat N. nigdy nie był zaś zobowiązany do ponoszenia wydatków na opiekę i dlatego też obecnie nie był właściwy do ponoszenia ww. wydatków i do wystąpienia z prośbą o wydanie skierowania dla małoletniego Ł. D. o umieszczenie w placówce opiekuńczo - wychowawczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W realiach niniejszej sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Miastem Z. a Powiatem N., dotyczący ustalenia powiatu właściwego do wydania skierowania i ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego Ł. D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 16 powołanej wyżej ustawy, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśnić też należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje - w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego – wprawdzie zasadę, przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), tym niemniej w razie braku wspólnego organu wyższego stopnia, właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny.
Wskazać też trzeba, że art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jedynie określa tryb rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży w danym przypadku obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną w postaci wypłaty.
Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku wskazać należy, że zgodnie z art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 575), w przypadku, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi są przepisy ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie art. 86 ust.2, 3 i 4 oraz art. 86a tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 86 ust. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku umieszczenia dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie innego powiatu powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w tej placówce.
W przypadku zaś umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą, przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zawiera z powiatem, właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3. Stosownie do art. 86a cyt. ustawy o pomocy społecznej, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem.
Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z kolei, art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowił, że przepisów art. 86 ust. 3 i 4 nie stosuje się do dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych przed dniem 1 stycznia 2004 r. Decyzje o odpłatności rodziców za pobyt tych dzieci w rodzinach zastępczych wydaje starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej.
Zauważyć przy tym należy, że przepisy art. 86 ust. 2, 3 i ust. 4 oraz art. 86a ustawy o pomocy społecznej zostały uchylone przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887) z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej został uchylony z dniem 8 czerwca 2012 r. na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 579). Oznacza to, że w niniejszej sprawie przepisy te nie mogły być stosowane.
W związku z powyższym, stosownie do art. 238 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisów art. 176 pkt 5 oraz art. 191 ust. 9-11 i 14 nie stosuje się. A contrario zatem – do sytuacji, w której dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem 1 stycznia 2012 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 191 ust. 5 w związku z art. 191 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 191 ust. 5 cyt. ustawy, powiat, na terenie którego funkcjonują, mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z przepisu art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy wynika zaś, że to powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka oraz średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W związku z powyższym podkreślić trzeba, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 126/13).
Z akt sprawy wynika, że Ł. D. został umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 2001 r. (sygn. akt [...]). Miejscem jego zamieszkania przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była miejscowość G., położona w Powiecie N., w której mieszkała jego matka. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 5 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym w sprawie wydania skierowania i ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego Ł. D. umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jest Powiat N. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.