Uzasadnienie
Pismem z 4 maja 2020 r. Dyrektor MOPS w Ł., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Ł. a Burmistrzem Gminy W. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej K. R. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie wynika, że wnioskodawca przebywa w gminie L. Początkowo przebywał w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. na oddziale o wzmocnionym stopniu zabezpieczenia na mocy postanowienia Sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego. Obecnie, jak wynika z dokumentacji oraz pisma MOPS w W. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym, który mieści się na terenie w/w Szpitala. Zdaniem organu w sprawie decyzja powinna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że centrum życiowe wnioskodawcy znajduje się na terenie Gminy L. Tutaj koncentrują się jego czynności życiowe i to bez względu na adres zameldowania.
Obecnie pobyt wnioskodawcy z Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym nie jest już pobytem przymusowym. Z załączonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca został wpisany na listę osób oczekujących na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w R., do którego chciałby zostać skierowany zgodnie z wnioskiem. Z akt sprawy wynika również, że wnioskodawca nie posiada w Ł. żadnej bliskiej rodziny, ani nikogo bliskiego z kim byłby związany emocjonalnie. Należy zatem przyjąć, że doszło do utraty więzi wnioskodawcy między Miastem Ł. (gminą ostatniego zameldowania na pobyt stały) a wnioskodawcą oraz że od kilku miesięcy jego życie koncentruje się na terenie Gminy L., gdzie znajduje się obecnie jego centrum życiowe. Wnioskodawca pozostaje członkiem wspólnoty samorządowej funkcjonującej na terenie Gminy L. i to organy tej Gminy są obowiązane rozpatrzeć jego wniosek. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą K. R. i zasadne jest zastosowanie przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik MOPS w W., działający z upoważnienia Burmistrza W., wskazał, że pobyt wnioskodawcy na obszarze Gminy W. wynika z postanowienia sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego. Pobyt ten ma charakter przymusowy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że aktualnie wnioskodawca przebywa w Psychiatrycznym Zakładzie Opiekuńczo- Leczniczym na terenie Szpitala, ponieważ pobyt ten ma charakter przymusowy i leczniczy. W związku z tym nie można przyjąć, aby pobyt ten związany był z zamiarem pobytu stałego. Ponadto, zdaniem organu, umieszczenie w zakładzie leczniczym oraz zastosowanie środków zabezpieczających nie jest jednoznaczne ze zmianą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Zdaniem organu, nawet dobrowolny pobyt wnioskodawcy w szpitalu położonym na terenie określonej miejscowości nie stanowi przesłanki uznania tej miejscowości za miejsce pobytu stałego. Wnioskodawca jest osobą nieposiadającą aktualnie miejsca zameldowania, jest osobą bezdomną.
W tej sytuacji właściwość organu powinna być ustalona na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kierownik MOPS wskazał również, że Prezydent Miasta Ł. błędnie wywodzi istnienie na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego miejsca zamieszkania przez ograniczenie zakresu definicji legalnej wynikającej z art. 25 k.c. wyłącznie do aspektu zewnętrznego, czyli faktu przebywania w określonym miejscu. To nie przynależność do określonej wspólnoty samorządowej stanowi przesłankę przyjęcia określonego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., ale odwrotnie, to stwierdzenie występowania aspektu zewnętrznego i wewnętrznego łącznie pozwala przyjąć, że można mówić o miejscu zamieszkania, a tym samym przynależności do określonej wspólnoty samorządowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312).
Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której ogniskują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym prowadzi ona całość swoich istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego.
Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
W okolicznościach niniejszej sprawy w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wnioskodawca podał jako miejsce zamieszkania ul. [.] w Ł., natomiast jako adres czasowego pobytu Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., ul. [..]. Z akt sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. wnioskodawca od dnia 10 sierpnia 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. został przymusowa umieszczony na oddziale o wzmocnionym stopniu zabezpieczenia Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. Z akt wynika także, że wnioskodawca ze względu na alkoholizm rodziców od 7 roku życia przebywał w Domu Dziecka, a następnie aż do 18 roku życia w ośrodku szkoleniowo - wychowawczym. Po ukończeniu 18 roku życia otrzymał mieszkanie socjalne w Ł. i tam też faktycznie zamieszkiwał. W chwili obecnej wnioskodawca nie posiada mieszkania socjalnego, gdyż nie opłacał czynszu od czasu umieszczenia go w szpitalu psychiatrycznym.
Od 2014 r. wnioskodawca był leczony psychiatrycznie w szpitalu w Ł., a następnie od 2017 r. w L. Przebywał również w Zakładzie Karnym w Ł. ok. 8 miesięcy w 2017 r. Nie posiada aktualnie żadnej nieruchomości, nie ma możliwości zatrudnienia. Jest osobą samotną, nie ma rodziny.
Z tych przyczyn wnioskodawcę należało uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczeń placówki medycznej w L. nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Pobyt wnioskodawcy w L. nie nosi tym samym charakter pobytu z zamiarem ustabilizowania swojej sytuacji życiowej i koncentracji swoich interesów życiowych w tej miejscowości. Obecność wnioskodawcy w zakładzie leczniczym wiąże się ze stanem zdrowia i nie wynika z jego dobrowolnego wyboru miejsca organizacji i załatwiania swoich spraw życiowych. Wnioskodawca nie posiada jednocześnie miejsca zamieszkania, gdyż nie jest aktualnie nigdzie zameldowany na pobyt stały.
Mimo, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego podał adres zamieszkania w lokalu socjalnym przy ul. [..] w Ł., to pracownik socjalny ustalił, że w związku z umieszczeniem wnioskodawcy w 2014 r. w szpitalu psychiatrycznym w Ł., a następnie w szpitalu psychiatrycznym w L. w chwili obecnej wnioskodawca utracił prawo do mieszkania socjalnego. Skoro wnioskodawca jest obecnie osobą bezdomną, właściwość organu należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.s.g. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest zatem Prezydent Miasta Ł. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.