Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy GDDKiA a Burmistrzem T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. i K. K. oraz K. i G. M. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. ww. zwrócili się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki nr [...] położonej w miejscowości R. gmina T., na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią sklepową. Po dokonaniu analizy wniesionego wniosku ustalono, że dotyczy on wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z odcinka drogi gminnej nr [...] przebiegającej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], prowadzącego do działki nr [...] położonej w miejscowości R. gmina T. GDDKiA wyjaśnił, że odcinek drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]), decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną przez Wojewodę [...], został pozyskany na potrzeby realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...] na odcinku J. i obecnie stanowi własność Skarbu Państwa.
W zaistniałej sytuacji droga gminna nr [...] R. - K., w części dotyczącej działki nr [...], przebiega w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Organ zauważył, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...], droga gminna nr [...] przebiegała w określonym jej ciągu (lokalizacja drogi), a różnica w zakresie własności wynika ze skutków prawnych wydanej decyzji (przejścia z mocy prawa własności wszystkich nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających na rzecz Skarbu Państwa przy jednoczesnym obowiązku powiazania inwestycji z drogami innych kategorii. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił GDDiK w W. pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...] na odcinku J. Dokumentacja projektowa, przewidziała na wysokości skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami powiatową nr [...] i gminną nr [...], budowę Węzła "R. (załącznik graficzny nr 1), w ramach którego powstał wiadukt drogowy zapewniający przejazd pojazdów nad drogą ekspresową oraz wzajemne powiązanie dróg gminnej, powiatowej i ekspresowej.
Stary przebieg dróg gminnej i powiatowej w rejonie byłego skrzyżowania z drogą krajową nr [...] (załącznik graficzny nr 2, 3 i 4) został zmieniony i w przypadku drogi powiatowej nr [...] wykierowany na wybudowany wiadukt, a w przypadku drogi gminnej nr [...], skrócony do miejsca włączenia drogi gminnej na skrzyżowanie z dodatkową jezdnią drogi ekspresowej [...] oznaczoną na załącznikach graficznych symbolem [...] (załącznik graficzny nr 5 i 6). Miedzy innymi działka nr [...] została wydzielona z pasa drogowego drogi gminnej nr [...], w celu wybudowania wyżej opisanego ronda, do którego zostało przełożone włączenie drogi gminnej. Odcinek drogi gminnej nr [...], z którego wnioskuje się o zjazd do działki nr [...] na etapie realizacji drogi ekspresowej pozostał w nienaruszonym stanie, gdyż inwestycja drogowa, mimo pozyskania działki nr [...], była prowadzona tylko na części tej działki i została zakończona na wysokości opisanej wyżej dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...] zapewniającej dostęp na Węzeł R. Droga zlokalizowana w granicach działki nr [...], niezmiennie stanowi ciąg drogi gminnej nr [...] na odcinku R. - K. Jak stanowi art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych skrzyżowanie dróg publicznych stanowi przecięcie się lub połączenie dróg publicznych.
Droga gminna nr [...] posiada włączenie do drogi ekspresowej na Węźle R. poprzez skrzyżowanie z dodatkową jezdnią drogi ekspresowej [...] oznaczoną na załącznikach graficznych symbolem [...], które jednocześnie stanowi początek przebiegu drogi gminnej na odcinku R. - K. W analizowanym przypadku zarządcą drogi zlokalizowanej w granicach działki nr [...], jest Burmistrz T., zaś art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że do zarządcy drogi należy miedzy innymi wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych GDDKiA uznał, że przedmiotowy wniosek na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] z odcinka drogi gminnej nr [...] przebiegającego w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], w obrębie R. gmina T., podlega uzgodnieniu z Burmistrzem T., jako właściwym organem co do rozpatrzenia wniosku na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. Określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest bowiem ściśle uzależnione od kategorii danej drogi, zaś sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz T. wskazał, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. działka nr [...] została przekazana w trwały zarząd GDDKiA Oddział w B. Odwołujac się do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, organ wskazał, że zarządcą drogi eksperesowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] jest GDDKiA i to ten organ będzie właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem T., który powstał na tle wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dotychczasowej drogi gminnej nr [...] na teren działki nr [...] położonej w miejscowości R. gmina T. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej jako: u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. W myśl art. 19 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10).
W analizowanym przypadku w wyniku realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...] na odcinku J., zmienił się przebieg drogi gminnej nr [...]. Wskutek budowy Węzła R., w ramach którego powstało m.in. powiązanie dróg gminnej, powiatowej i ekspresowej, stary przebieg ww. drogi gminnej w rejonie byłego skrzyżowania z drogą krajową nr [...] został skrócony do miejsca włączenia drogi gminnej na skrzyżowanie z dodatkową jezdnią drogi ekspresowej [...]. Należy podkreślić, że odcinek drogi gminnej nr [...], z którego wnioskuje się o zjazd, na etapie realizacji drogi ekspresowej pozostał w nienaruszonym stanie. Inwestycja drogowa była prowadzona tylko na części pozyskanej działki i została zakończona na wysokości wskazanej wyżej, dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...], zapewniającej dostęp do Węzła R.. Powyższe oznacza, iż ten odcinek drogi gminnej nr [...] nie został pozbawiony swojej dotychczasowej kategorii.
Do skrzyżowania z dodatkową jezdnią drogi ekspresowej [...] zapewniającej dostęp do Węzła R., droga ta pozostaje drogą gminną. Jedynie nowo wybudowany odcinek drogi (od skrzyżowania z dodatkową jezdnią drogi ekspresowej [...]) przebiega w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Pozostały odcinek tej drogi niezmiennie stanowi ciąg drogi gminnej nr [...], dla którego zarządcą pozostaje Burmistrz T. Mając na uwadze, że wnioskowany zjazd z drogi publicznej do działki nr [...] usytuowany byłby w niezmienionym fragmencie drogi gminnej nr [...], należało wskazać Burmistrza T. jako organ właściwy do rozpoznania złożonego w tym zakresie żądania.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.