Uzasadnienie
Pismem z [...] maja 2017 r. Starosta W. wniósł o rozstrzygnięcie "negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Starostą S." w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowywanie J.W., z tytułu umieszczenia go w pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J.W., urodzony [...] grudnia 1998 r. w S., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], został umieszczony na czas postępowania w rodzinie zastępczej H.W., zamieszkałej w W., która jest drugą żoną ojca dziecka, S.W. Matka dziecka, E.W., zmarła w dniu [...] lipca 2007 r. w S. S.W. jest zameldowany od [...] lipca 2001 r. na pobyt stały w S. przy ulicy [...]. J.W. zameldowany jest na pobyt stały w miejscu zamieszkania ojca. Od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2016 r. zameldowany był na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej – H.W. W związku z wyjazdem S.W. do pracy za granicą z końcem 2015 roku H.W. zaopiekowała się pasierbem, zabierając go do swojego miejsca zamieszkania w W.. W konsekwencji powyższego została ustanowiona rodziną zastępczą na czas trwania procesu.
Dalej Starosta W. wyjaśnił, że w świetle art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697) dla ustaleń w zakresie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków podstawowe znacznie ma ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy. W przedmiotowej sprawie miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania ojca, stosownie do dyspozycji art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego ("k.c."). Zarówno ojciec S.W., jak i jego syn J. są do chwili obecnej zameldowani na pobyt stały w S., pod adresem: S., ul. [...]. W ocenie Wnioskodawcy fakt zameldowania J.W. na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej w W. nie może świadczyć o zmianie jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. Podobnie fakt wykonywania przez ojca pracy za granicą pozostaje, w ocenie Wnioskodawcy, bez wpływu na miejsce jego zamieszkania jako osoby fizycznej w rozumieniu art. 25 k.c. W ocenie Starosty W. przedstawione argumenty przemawiają za uznaniem właściwości Miasta S. do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J.W.
W odpowiedzi na wniosek Starosta S. stwierdził, że Powiat S. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dziecka umieszczonego w pieczy. Podkreślił, że w okolicznościach tej sprawy jedynym opiekunem prawnym dziecka był ojciec, któremu przysługiwała władza rodzicielska. Sam fakt dokonania meldunku czasowego w dniu [...] listopada 2015 r. – czyli przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej – pod adresem: W., [...], świadczy, zdaniem Starosty S., o tym, że tylko opiekun prawny czyli ojciec mógł dokonać takiej czynności. Dziecko wtedy pozostawało pod bezpośrednią pieczą ojca i zamieszkiwało wspólnie z nim i jego drugą żoną. Poza tym Starosta S. zauważył, że ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka zostało wszczęte przed osiągnięciem pełnoletności przez dziecko umieszczone w pieczy, jednakże z nieznanych przyczyn nie zostało ustalone do osiągnięcia przez nie pełnoletności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny), względnie każdy z nich uznaje się za niewłaściwy (spór negatywny).
Z takim właśnie, negatywnym sporem o właściwość mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem żaden ze spierających się Powiatów (a nie, jak nieprecyzyjnie wskazano w petitum wniosku: "Starostów") nie uznaje swojej właściwości do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J.W., który przed osiągnięciem pełnoletności został umieszczony w rodzinie zastępczej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697, z późn. zm.; zwanej też dalej "ustawą") w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia tego rodzaju wydatków stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.").
W świetle art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zasadą, że spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Wyjątki od tej zasady zostały określone w pkt 2–4 ww. przepisu i obejmują m.in. przypadki sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – takie spory rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej (pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie:
- podmioty wiodące spór o właściwości nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (spierające się powiaty leżą w obszarach właściwości miejscowej różnych samorządowych kolegiów odwoławczych);
- spór nie dotyczy wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, lecz zadań własnych powiatu. Taki charakter mają bowiem, co do zasady, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) zadania publiczne o charakterze ponadgminnym "w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej" – szczegółowo wyliczone w art. 180 ustawy wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, obejmujące m.in. zapewnienie, organizowanie i finansowanie rodzinnej pieczy zastępczej, w tym finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych (pkt 13 lit. a) – z określonymi w art. 181 ustawy wyjątkami zaliczonymi do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (które wszakże nie zachodzą w niniejszej sprawie), co oznacza, że właściwym do rozstrzygnięcia zawisłego sporu o właściwość pomiędzy Powiatami W. i S. jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka określa art. 191 ust. 1–3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu o wcześniejszy przepis (kolejno: art. 191 ust. 1 lub ust. 2).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości.
W niniejszej sprawie przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej – co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], zapadłego w sprawie z wniosku H.W. z udziałem S.W. o zawieszenie jego władzy rodzicielskiej, którym postanowiono udzielić zabezpieczenia na czas trwania postępowania w ten sposób, że powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego J.W.: H.W. – małoletni pozostawał pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica: ojca, S.W., gdyż jego matka, E.W., nie żyła od 2007 r.
W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania S.W. przed umieszczeniem jego małoletniego syna w pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z art. 26 k.c. będzie to również miejsce zamieszkania J.W.
Z akt sprawy wynika, że jeszcze w pierwszej połowie 2015 r. S.W. zamieszkiwał wraz z synem J. i drugą żoną H. w S. Następnie w maju 2015 r. opuścił rodzinę i wyjechał za granicę, i od tego czasu miejsce jego zamieszkania nie jest znane (w notatce służbowej pracownika PCPR w W. z [...].10.2016 r. stwierdzono, że prawdopodobnie nadal zamieszkuje za granicą). Nieuprawnione jest przy tym rozumowanie Starosty S., który z faktu zameldowania J.W. w listopadzie 2015 r. na pobyt czasowym pod adresem w W. ([...]) wyprowadza wniosek, że wówczas pod tym adresem musiał zamieszkiwać także ojciec dziecka, "gdyż tylko opiekun prawny czyli ojciec mógł dokonać takiej czynności" (zameldowania). Taki wniosek nie znajduje oparcia ani w materiale dowodowym sprawy, ani w obowiązującej od 15 marca 2015 r. ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657), w świetle której (art. 24 ust.
- za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych lub posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych obowiązek meldunkowy może wykonać także osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu.
Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania S.W. a przez to jego małoletniego syna, J.W.
Z akt sprawy wynika natomiast, iż J.W. od [...] grudnia 1998 r. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: S., [...], gm. S., w. p. (zaświadczenie z [...].11.2016 r.). W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 2 ustawy, który wskazuje jako właściwy powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały (z woli ustawodawcy zameldowanie na pobyt czasowym pozbawione jest w tym przypadku relewancji prawnej). Jednostką tą będzie zatem Powiat S. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.