Postanowienie NSA z 6 października 2016 r., I OW 148/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K., Powiatem O., Miastem O. oraz Miastem G. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich D. R. i K. B. w pieczy zastępczej postanawia wskazać Miasto O. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący
sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sprawozdawca
sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz

Uzasadnienie

Pismem z dnia 5 lipca 2016 r. Prezydent Miasta K. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K., Miastem O., Powiatem O. oraz Miastem G. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. R. i K. B., umieszczonych w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że zarówno OPS w G., jak i PCPR w O. odmówiły ponoszenia wydatków na ww. dzieci. Podał, że 14 października 2015 r. do placówki typu interwencyjnego w K., tj. Placówki [...] (placówka opiekuńczo- wychowawcza), na wniosek matki, przyjęto troje dzieci K. W.: K. B., K. R. i D. R. (do 10 maja 2016 r. noszącego nazwisko W.). W dniu 23 listopada 2015 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], dzieci zostały przekazane do Zespołu Placówek [...] w K. (placówka opiekuńczo-wychowawcza). Z przeprowadzonego przez tut. Ośrodek postępowania wynika, iż dzieci wraz z matką przebywały od lipca 2012 r. do 19 września 2015 r. (z przerwą na okres 1.07.2013 r. do 25.08.2013 r. kiedy to przebywały w Domu Matki i Dziecka w O.) w miejscowości Ś. ul. M. w gminie D. na terenie powiatu o. W tym okresie rodzina objęta była pomocą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. K. W. była pod wskazanym adresem objęta dozorem kuratora sądowego Sądu Rejonowego w O., a także miała wyznaczonego przez GOPS asystenta rodziny. Dzieci pod ww. adresem były objęte opieką medyczną. K. W. od 3 grudnia 2012 r. była zarejestrowana w PUP w O. jako osoba bezrobotna. Z informacji uzyskanych przez MOPR wynika, że klientka zamieszkiwała w gminie D. do 19 września 2015 r. - w tym dniu miała miejsce interwencja policji w rodzinie Pani W. w miejscu jej zamieszkania. Następnie opuściła wraz z dziećmi swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania. Po ww. dacie krótkotrwale przebywała w innych miejscach - od 21 września w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R., skąd wyprowadziła się 30 września, udając się do N. K. W. nigdy nie zamieszkiwała na terenie K.; pojawiła się tam jednorazowo z zamiarem pozostawienia dzieci w placówce. Prezydent Miasta K. podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 8/16, iż nie można ustalić miejsca zamieszkania dzieci K. W. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Takim miejscem nie jest D.. K. W. nie przebywała w tej miejscowości bezpośrednio przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej, a okoliczności wyjazdu wskazują, iż nie zamierzała tam wracać, więc niemożliwym jest przypisanie jej zamiaru stałego pobytu w powyższym miejscu. Po wyjeździe krótkotrwale przebywała pod różnymi adresami. Wszystko to wskazuje na niemożność ustalenia miejsca zamieszkania Pani W., a w konsekwencji jej dzieci, przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej. Ze zgromadzonej dokumentacji bezsprzecznie również wynika, iż dzieci K. W. i D. R. nigdy nie miały zameldowania na pobyt stały (pisma z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia 1 czerwca 2016r.). Zdaniem wnioskodawcy, w tym przypadku zastosowanie znajduje art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, i właściwym w sprawie ponoszenia spornych wydatków będzie Miasto O. jako powiat, na którego terenie ma siedzibę Sąd, który orzekł o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w stosunku do trzeciego dziecka Pani W. - K. R., które posiadało adres stałego zameldowania, wystąpiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego osobnym wnioskiem.

W udzielonych na powyższy wniosek odpowiedziach organy wskazały kolejno:

Starosta Powiatu O. podał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który zawiera przesłankę łączącą obowiązek ponoszenia wydatków z powiatem miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Właściwą jednostką samorządu terytorialnego jest Gmina O., na terytorium której znajduje się Sąd Rejonowy w O. Powiat O. jest tzw. powiatem ziemskim i nie obejmuje swoim terytorium miasta O., a jedynie miejscowości położone wokół O. Starosta podkreślił, że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 8/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Starostą O., stwierdzając, iż Powiat O., ani Starosta O. nie są organami właściwymi w sprawie ponoszenia wydatków umieszczenia K. B., K. R. i D. W. (obecnie R.) w instytucjonalnej pieczy zastępczej, stąd ponowny wniosek w tej samej sprawie przeciwko temu samemu organowi administracji publicznej jest bezprzedmiotowy.

Pełnomocnik Prezydenta Miasta O. wniósł o wskazanie jako właściwego Starostę Powiatu O., podnosząc, że w tej sprawie możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania matki małoletnich, a tym samym wywiedzenie z tego faktu miejsca zamieszkania dzieci. Wskazano, że K. W. przez ponad trzy lata zamieszkiwała w miejscowości Ś. Pomimo, iż w połowie września 2015 r. matka wraz z dziećmi opuściła Ś., to właśnie ta miejscowość stanowiła jej ostatnie miejsce zamieszkania przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. W późniejszym czasie, K. W. przebywała w kilku kolejnych miejscach wyłącznie czasowo, nie można więc uznać, że doszło do zmiany miejsca jej zamieszkania. Podniesiono, że postanowieniem z dnia 12 czerwca 2016 r. NSA oddalił wniosek i w tezie postanowienia nie wskazał wprost na brak właściwości Starosty O. Pośrednie zaznaczenie tego w uzasadnieniu postanowienia nie wyklucza, iż przy aktualnie zawisłym sporze kompetencyjnym niemożliwe jest ustalenie właściwości Starosty O., szczególnie, że obecnie przedłożony materiał dowodowy wskazuje wprost miejsce zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Udzielający odpowiedzi dopuścił także możliwość ustalenia właściwości powiatu na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy, wskazując, iż w tej sytuacji właściwe będzie Miasto G.. Podał, że w okresie od 5 stycznia 2012 r. do 5 lipca 2012 r. K. W. (B.) miał meldunek na terenie G.; K. W. również była zameldowana na terenie G. do dnia 17 czerwca 2010 r.

Zdaniem pełnomocnika Prezydenta Miasta G., właściwy w niniejszej sprawie powiat należy ustalić na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy. W tym przypadku będzie to Prezydent Miasta O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem K., Miastem O., Powiatem O. oraz Miastem G. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich D. R. i K. B. w pieczy zastępczej, albowiem organy tych jednostek uznają się w sprawie za niewłaściwe miejscowo.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.). Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16 oddalił wniosek Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich: K. B., K. R. i D. R. (do dnia 10 maja 2016 r. noszącego nazwisko W.) w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA wskazał, że z uwagi na brak ostatniego miejsca zameldowania dzieci, a także trudności z ustaleniem jakiegokolwiek adresu, pod którym dzieci miałyby zamieszkiwać – zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 3 cyt. ustawy. Miejscem siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu w/w dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej w pieczy zastępczej był Sąd Rejonowy w O. (postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...]). Podkreślił, iż Powiat O. jest powiatem ziemskim i nie obejmuje swoim zasięgiem samego miasta O. Miasto O. jest miastem na prawach powiatu, na czele którego stoi prezydent miasta. Tym samym Powiat O. (ani Starosta O.) nie jest organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia K. B., K. R. i D. W. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. NSA stwierdził, że brak wskazania we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość właściwego organu, skutkował niemożliwością rozstrzygnięcia sporu.

W w/w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16 Naczelny Sąd Administracyjny, poprzez oddalenie wniosku, przesądził zatem w sposób wiążący przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, iż jednostką właściwą do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletnich, w tym D. R. i K. B., w pieczy zastępczej nie jest Powiat O., ani Miasto K.. W tej sytuacji, do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 3 cyt. ustawy. Jednostką tą będzie Miasto O., gdyż jest ono miejscem siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu D. R. i K. B. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w pieczy zastępczej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.